Droit Environnemental

Sargasse et Cadre Juridique: Responsabilité, Opportunités et Participation Privée

15 mars 2026 — Enrique Benet-Gregg

Sargasses et Cadre Juridique : Responsabilité, Opportunités et Participation Privée

La prolifération massive de Sargassum fluitans et S. natans dans les Caraïbes mexicaines a cessé d’être un phénomène saisonnier pour devenir une crise structurelle ayant des conséquences économiques, environnementales et juridiques de premier ordre. Le littoral de Quintana Roo concentre la plus grande pression opérationnelle, mais le cadre normatif qui régit la collecte, le transport et l’exploitation des sargasses reste fragmenté entre plusieurs ordres de gouvernement et régimes juridiques qui ne convergent pas toujours avec cohérence. Comprendre cette architecture est une condition nécessaire pour que le secteur privé participe avec certitude juridique.

Régime Juridique Applicable

Les sargasses qui se déposent sur les plages fédérales sont soumises, en premier lieu, à la Loi Générale sur l’Équilibre Écologique et la Protection de l’Environnement (LGEEPA), publiée au DOF le 28 janvier 1988 et dont la réforme la plus récente pertinente pour le secteur côtier date de 2022. Ses articles 5 et 6 répartissent les compétences entre la Fédération, les États et les communes en matière de préservation et de restauration de l’équilibre écologique.

La nature fédérale des plages maritimes et de la zone fédérale maritime-terrestre ne découle pas de l’article 19 bis de la LGEEPA, dont le contenu régit les critères écologiques pour l’aménagement écologique du territoire, mais de l’article 27, paragraphe cinq, de la Constitution Politique des États-Unis Mexicains, qui incorpore les plages au domaine de la Nation, et de l’article 9 de la Loi Générale des Biens Nationaux (LGBN), qui classe expressément la zone fédérale maritime-terrestre (ZOFEMAT) et la zone de plage comme des biens du domaine public de la Fédération. Cette base constitutionnelle et juridique soumet toute intervention privée à une autorisation préalable de la Secrétariat de l’Environnement et des Ressources Naturelles (SEMARNAT). L’article 19 bis de la LGEEPA conserve sa pertinence au stade de la planification des projets côtiers uniquement lorsque l’instrument d’aménagement écologique applicable établit des critères sectoriels qui incidentsur les activités de collecte ou d’exploitation.

Parallèlement, la Loi Générale des Biens Nationaux (LGBN), avec sa réforme publiée au DOF le 3 mai 2018, régit l’usage et l’exploitation de la ZOFEMAT et de la zone de plage. Ses articles 119 et 120 établissent que l’usage de ces biens par les particuliers requiert une concession ou une autorisation accordée par la SEMARNAT ou, le cas échéant, par les communes lorsque la Fédération délègue cette compétence. L’absence d’une concession en vigueur expose l’opérateur privé à la responsabilité administrative : la nullité des actes réalisés sans titre habilitant se fonde sur les articles 12 et 18 de la LGBN, qui interdisent l’usage ou l’exploitation des biens du domaine public sans l’instrument habilitant correspondant, ainsi que sur le principe général de nullité des actes administratifs sans fondement juridique, énoncé à l’article 4 de la Loi Fédérale de Procédure Administrative. De plus, la procédure de récupération des biens nationaux prévue à l’article 158 de la LGBN constitue une conséquence procédurale ultérieure en cas d’occupation non autorisée, mais ne constitue pas le fondement de la nullité en soi.

La Loi Générale pour la Prévention et la Gestion Intégrale des Résidus (LGPGIR), réformée en 2020, classe les sargasses collectées comme résidu solide de gestion spéciale lorsque leur volume dépasse les limites établies à l’article 19, fraction VIII, ou lorsqu’elles sont soumises à des processus de transformation industrielle. Cette classification active des obligations de gestion, de transport et d’élimination finale réglementées par le Règlement de la LGPGIR et par les Normes Officielles Mexicaines applicables, notamment la NOM-161-SEMARNAT-2011 sur la liste des résidus de gestion spéciale. Toutefois, comme l’analysent plus en détail les sections correspondantes, cette classification n’est pas automatique et requiert une détermination administrative préalable.

Concessions et Autorisations : La Fenêtre de Participation Privée

La voie concessive est l’instrument juridique central permettant aux entreprises privées, aux opérateurs hôteliers, aux promoteurs immobiliers et aux fonds d’investissement dans l’économie bleue de participer formellement à la collecte et à l’exploitation des sargasses. L’article 121 de la LGBN établit que les concessions sur les biens du domaine public de la Fédération sont octroyées par appel d’offres public ou, exceptionnellement, par attribution directe lorsque des raisons d’intérêt public dûment justifiées le justifient.

Tout projet visant à opérer sur la ZOFEMAT ou la zone de plage requiert deux instruments habilitants concurrents et juridiquement distincts : en premier lieu, la concession ou le permis sur les biens nationaux accordés par la SEMARNAT conformément aux articles 119 à 121 de la LGBN ; en deuxième lieu, l’autorisation en matière d’impact environnemental prévue à l’article 28 de la LGEEPA et son Règlement en Matière d’Évaluation de l’Impact Environnemental, lorsque l’ouvrage ou l’activité se situe dans les hypothèses de compétence fédérale énumérées à cet égard. Les deux instruments fonctionnent de manière cumulative : l’obtention de l’un ne supplée ni ne remplace l’autre, et l’omission de l’un quelconque expose l’opérateur aux conséquences de nullité et de responsabilité administrative décrites dans la section précédente. En pratique, la SEMARNAT a traité ces procédures par l’intermédiaire de sa Délégation Fédérale à Quintana Roo, avec des délais et des conditions qui doivent être intégrés dès l’étape de structuration du projet.

Les projets incluant la captation océanique, c’est-à-dire la récolte des sargasses avant qu’elles ne touchent la plage, incorporent en outre la compétence du Secrétariat de la Marine (SEMAR) en vertu de la Loi Fédérale de la Mer. Pour la réglementation des activités en mer territoriale, les articles 24 à 38 de ladite loi sont applicables ; les activités menées dans la zone économique exclusive sont régies par les articles 51 à 67, l’article 55 étant particulièrement pertinent, lequel établit les droits souverains de l’État mexicain sur les ressources naturelles vivantes et non vivantes de cette zone. Il convient de noter que la Loi Fédérale de la Mer n’a pas fait l’objet d’une réforme substantielle depuis sa publication en 1986, de sorte que son application à des activités novatrices comme la captation océanique de sargasses requiert un exercice interprétatif qui doit être lu conjointement avec les obligations internationales du Mexique découlant de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CONVEMAR), ratifiée par décret publié au DOF le 1er mars 1983, et avec les critères administratifs du SEMAR.

En outre, lorsque les projets de récolte impliquent une infrastructure maritime, y compris des quais d’embarquement temporaires, des ponton, des dragues ou des navires de récolte opérant depuis ou vers des zones relevant de la juridiction portuaire, un exigence d’autorisation double est générée, ce qui mérite une attention particulière. L’Administration Portuaire Intégrale (ASIPONA) du Port de Morelos exerce juridiction sur certaines bandes côtières adjacentes pertinentes pour les opérations de récolte à l’échelle industrielle. En conséquence, les projets envisageant ce type d’infrastructure requièrent, en sus des instruments habilitants auprès de la SEMARNAT, une autorisation ou une coordination formelle avec ASIPONA conformément aux articles 2, 9 et 45 de la Loi des Ports (DOF 19 juillet 1993). L’omission de cette exigence constitue un risque de nullité indépendant du régime des biens nationaux et peut générer des conflits de compétence entre autorités qui retardent significativement l’exécution du projet.

La municipalité de Solidaridad et la municipalité de Benito Juárez ont émis des règlements internes de gestion des déchets dans les zones côtières qui, bien qu’ils ne puissent contrevenir à la normative fédérale, établissent des exigences opérationnelles supplémentaires pour les entreprises concessionnaires, y compris les itinéraires de transfert, les horaires d’exploitation et les sites d’élimination temporaire autorisés.

Quant à la classification des sargasses récoltées comme déchet à gestion spéciale en vertu de la NOM-161-SEMARNAT-2011, l’opérateur ne doit pas supposer que cette classification fonctionne automatiquement. Les sargasses ne figurent pas nominalement dans la liste officielle des déchets à gestion spéciale, et leur inclusion dépend d’une détermination administrative de la SEMARNAT ou d’un critère technique formel confirmant leur encadrement dans les catégories prévues. Cette détermination n’a pas été appliquée de manière uniforme entre différents projets ni dans toutes les délégations fédérales, ce qui génère un risque d’incertitude réglementaire pour les opérateurs qui structurent leur composante de gestion des déchets en supposant cette classification sans soutien documentaire. Il est fortement recommandé que les clients obtiennent un avis écrit de classification auprès de la SEMARNAT avant de concevoir le schéma de gestion, de transport et d’élimination des sargasses récoltées, afin d’éviter les contingences ultérieures découlant d’une reclassification ou de l’application d’un régime plus strict.

Responsabilité : Distribution entre les Acteurs

La responsabilité environnementale en matière de sargasse fonctionne selon trois plans concurrents. Le premier est la responsabilité administrative, qui incombe à celui qui opère sans titre habilitant ou qui ne respecte pas les conditions de son autorisation, sanctionnable conformément aux articles 171 à 176 de la LGEEPA par des amendes, fermeture ou révocation du permis. Le deuxième est la responsabilité civile environnementale, réglementée par la Loi fédérale de responsabilité environnementale (LFRA) en vigueur depuis 2013, dont l’article 6 établit que tout dommage causé à l’environnement, y compris la dégradation des écosystèmes côtiers par une gestion inadéquate de la sargasse, génère l’obligation de réparation en nature ou, subsidiairement, une indemnisation économique. Le troisième est la responsabilité pénale, activable en vertu des articles 420 et 421 du Code pénal fédéral lorsque la conduite implique un dommage aux écosystèmes considérés comme ayant une pertinence particulière, comme les récifs coralliens adjacents aux zones de collecte.

En relation avec les critères judiciaires du XXVIIe Circuit, les Tribunaux collégiaux ayant leur siège à Cancún ont développé des tendances interprétatives émergentes en matière de preuve du dommage environnemental dans les écosystèmes côtiers de Quintana Roo. En particulier, on identifie des lignes argumentatives en construction selon lesquelles la charge de la preuve dans les actions en responsabilité civile environnementale se déplace vers le défendeur lorsque celui-ci opère sous un régime réglementé et a violé les conditions de son autorisation, en alignement avec le principe de précaution consacré à l’article 3, fraction XXXIV, de la LGEEPA. Toutefois, ces tendances ne se trouvent pas consolidées dans des thèses jurisprudentielles avec numéro d’enregistrement publié au Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta à la date d’élaboration de cet article, de sorte qu’elles doivent être considérées comme des critères interprétatifs en formation et non comme une doctrine légale contraignante. De même, la Première Chambre de la Cour suprême de justice de la nation a développé une jurisprudence pertinente sur le droit humain à un environnement sain consacré à l’article 4 constitutionnel comme paramètre de validité des actes administratifs concernant les biens du domaine public ; pour son application dans des cas concrets

Opportunités dans l’économie bleue

L’exploitation industrielle de la sargasse, qu’il s’agisse de la production de biogaz, d’engrais, de matériaux de construction ou de cosmétiques, nécessite une structure juridique qui intègre la concession de collecte, l’autorisation d’impact environnemental, l’enregistrement en tant que producteur de déchets de gestion spéciale auprès de SEMARNAT et, dans les projets financés par l’étranger, l’examen des restrictions sectorielles prévues par la Loi sur l’investissement étranger et son règlement. Les projets de captation océanique à grande échelle, qui impliquent une opération en mer territoriale ou en zone économique exclusive, exigent en outre des permis de la Secrétariat aux infrastructures, aux communications et aux transports pour les navires impliqués et une coordination avec SEMAR.

La Loi de transition énergétique et les instruments de financement climatique disponibles par l’intermédiaire du Fonds pour le changement climatique, créé par la Loi générale sur le changement climatique (LGCC) à son article 82, ouvrent des canaux de financement public qui peuvent s’articuler avec des structures de partenariat public-privé pour des projets d’atténuation liés à l’exploitation de la sargasse.

Pour les investisseurs qui évaluent des projets de bioénergie ou de biogaz à partir de sargasse, il existe en outre une dimension financière et juridique d’une pertinence croissante liée aux marchés du carbone. Le Système d’échange de quotas d’émission (SCE), dont la phase pilote a été établie en vertu de l’article 94 de la LGCC et réglementé par les dispositions réglementaires de SEMARNAT publiées en 2020, constitue le cadre normatif de référence pour le marché du carbone mexicain en formation. Les projets de biogaz ou d’exploitation énergétique de sargasse qui parviennent à accréditer des réductions vérifiables des émissions de gaz à effet de serre peuvent, en principe, générer des actifs de carbone susceptibles d’être enregistrés auprès du SCE ou sur les marchés volontaires internationaux. La structuration juridique de cette composante nécessite l’élaboration d’une ligne de base des émissions, la sélection d’une méthodologie de quantification reconnue, la conclusion d’un contrat avec un organisme de vérification accrédité et l’inscription du projet auprès du registre correspondant. Ce mécanisme représente une incitation financière concrète qui peut considérablement améliorer la viabilité économique des projets d’économie bleue liés à la sargasse, et son intégration dès la phase de conception du projet est recommandée pour maximiser la valeur des actifs environnementaux générés.

Conclusion opérationnelle

La participation du secteur privé à la gestion des sargasses est juridiquement viable et peut être structurée de manière solide, mais elle exige une intégration normative précise qui couvre le droit de l’environnement fédéral, le droit administratif des biens nationaux, le droit maritime et, lorsque le projet a une envergure industrielle, le droit des investissements étrangers. La fragmentation réglementaire entre la SEMARNAT, la SEMAR, les autorités portuaires et les municipalités côtières de Quintana Roo transforme la gestion des autorisations en un risque opérationnel significatif. Pour gérer ce risque avec rigueur dès la phase de structuration, les actions concrètes suivantes sont au minimum recommandées.

Premièrement, procéder à un relevé réglementaire avant la demande qui identifie toutes les autorités ayant une compétence concurrente sur le projet, notamment la SEMARNAT, la SEMAR, l’ASIPONA et les municipalités concernées, avant de signer tout engagement d’investissement ou accord d’exclusivité. Cet exercice doit produire une matrice des permis avec des délais estimés, des conditions préalables croisées et des points de risque de blocage, et doit être complété comme condition préalable à la clôture financière du projet.

Deuxièmement, inclure dans le calendrier du projet une marge de manœuvre de quatre-vingt-dix à cent quatre-vingts jours pour le traitement de l’évaluation de l’impact environnemental par la SEMARNAT, en considérant que les délais légaux formels ne reflètent fréquemment pas les délais réels de résolution dans les projets côtiers de moyenne et grande envergure à Quintana Roo. Sous-estimer ces délais génère des manquements contractuels avec des conséquences qui peuvent dépasser le coût d’une planification prudente.

Troisièmement, dans toute opération de fusion, acquisition ou coentreprise impliquant des actifs de collecte de sargasses, inclure des représentations et garanties explicites concernant la propriété, la validité, la transférabilité et le respect de toutes les autorisations environnementales, concessions sur biens nationaux et permis sectoriels qui font partie du projet. L’absence de ces représentations dans la documentation transactionnelle transfère à l’acquéreur un passif réglementaire qui peut s’avérer non quantifié et difficile à atténuer ultérieurement.

IBG Legal est un cabinet de conseil spécialisé dans le contentieux et le conseil transactionnel en droit de l’environnement, concessions sur biens nationaux et droit maritime côtier, basé à Cancún avec des bureaux à Mexico et Querétaro. Notre pratique combine la défense dans les procédures administratives et les litiges environnementaux devant les tribunaux fédéraux avec la structuration de projets d’économie bleue et de concessions côtières pour les clients nationaux et internationaux opérant à Quintana Roo et la Riviera Maya. Pour un conseil spécialisé sur cette matière, veuillez nous contacter.

Sources et Références

Législation Fédérale

Constitution Politique des États-Unis Mexicains. Art. 4 (droit humain à un environnement sain); Art. 27, cinquième paragraphe (domaine de la Nation sur les plages et la zone fédérale maritime-terrestre).
Loi Générale de l’Équilibre Écologique et de la Protection de l’Environnement (LGEEPA), JO 28 janvier 1988; dernière réforme pertinente pour zone côtière: 2022. Arts. 3 fracc. XXXIV, 5, 6, 19 bis (critères d’aménagement écologique territorial), 28, 171-176.
Loi Générale des Biens Nationaux (LGBN), JO 20 mai 2004; réforme JO 3 mai 2018. Arts. 9, 12, 18, 119, 120, 121, 158.
Loi Générale pour la Prévention et la Gestion Intégrée des Déchets (LGPGIR), JO 8 octobre 2003; réforme 2020. Art. 19 fracc. VIII.
Règlement de la LGPGIR, JO 30 novembre 2006.
Loi Fédérale de Responsabilité Environnementale (LFRA), JO 7 juin 2013. Art. 6.
Loi Fédérale de la Mer, JO 8 janvier 1986 (sans réforme substantielle depuis sa publication originale; son application aux activités novatrices doit être lue en conjonction avec les obligations découlant de la CONVEMAR, ratifiée JO 1er mars 1983, et les critères administratifs de la SEMAR). Arts. 24-38 (mer territoriale); Arts. 51-67, notamment Art. 55 (zone économique exclusive et droits souverains sur les ressources naturelles).
Code Pénal Fédéral, JO 14 août 1931; réformes multiples. Arts. 420 et 421.
Loi Générale sur le Changement Climatique (LGCC), JO 6 juin 2012; dernière réforme 2022. Arts. 82 et 94 (Système d’Échange de Quotas d’Émission).
Loi sur la Transition Énergétique, JO 24 décembre 2015.
Loi sur les Investissements Étrangers, JO 27 décembre 1993; réforme en vigueur 2021.
Loi sur les Ports, JO 19 juillet 1993. Arts. 2, 9 et 45 (juridiction des administrations portuaires intégrales sur les zones côtières sous régime portuaire).
Règlement en Matière d’Évaluation de l’Impact Environnemental, JO 30 mai 2000.
Loi Fédérale de Procédure Administrative, JO 4 août 1994; réformes multiples. Art. 4 (nullité des actes administratifs sans fondement légal ou compétence).

Instruments Internationaux

Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CONVEMAR), ratifiée par le Mexique par décret publié au DOF le 1er mars 1983. Référence obligatoire pour l’interprétation de la Loi fédérale sur la mer dans les activités maritimes non expressément prévues dans le texte de 1986.

Normalisation technique

NOM-161-SEMARNAT-2011, qui établit le registre des déchets à gestion spéciale, DOF 1er février 2013. Remarque : les sargasses ne figurent pas nominalement sur le registre ; leur classification en tant que déchets à gestion spéciale nécessite une détermination administrative ou un critère technique de SEMARNAT préalable à la structuration du volet gestion des déchets du projet.

Critères judiciaires

Tribunaux collégiaux du XXVIIe circuit (Cancún, Quintana Roo) : tendances interprétatives émergentes en matière de preuve du dommage environnemental côtier, déplacement de la charge de la preuve dans les actions en responsabilité civile environnementale lorsque le défendeur opère en régime réglementé et ne respecte pas les conditions d’autorisation, et application du principe de précaution dans les écosystèmes coralliens. Ces tendances ne sont pas consolidées dans des thèses jurisprudentielles ayant un numéro d’enregistrement publié au Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta à la date de cet article ; il est recommandé de vérifier l’état actuel de l’enregistrement avant de les invoquer comme critère contraignant.
Première chambre de la Cour suprême de justice de la nation : jurisprudence sur le droit humain à un environnement sain (art. 4 constitutionnel) en tant que paramètre de validité des actes administratifs relatifs aux biens du domaine public. Pour les citations spécifiques, consultez les registres actualisés du Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, IUS Digital, disponible sur supremacorte.gob.mx.

Sources officielles

Journal officiel de la Fédération (DOF) : publications citées dans les normes précédentes.
Journal officiel de l’État du Quintana Roo : règlements municipaux de Solidaridad et Benito Juárez en matière de gestion des déchets dans les zones côtières.
SEMARNAT, Délégation fédérale au Quintana Roo : critères opérationnels pour les permis de nettoyage côtier et l’autorisation en matière d’impact environnemental.
SEMARNAT : dispositions réglementaires du Système d’échange de quotas d’émission (SCE), publiées en 2020 dans le cadre de l’art. 94 de la LGCC.

Doctrine

Brañes, Raúl. Manuel de droit environnemental mexicain. Fondo de Cultura Económica / Fundación Mexicana para la Educación Ambiental, 2e éd.
Carmona Lara, María del Carmen. Droits de l’environnement. Institut de recherches juridiques, UNAM.
González Márquez, José Juan. La Responsabilité pour le dommage environnemental au Mexique. Université autonome métropolitaine.