Litige Administratif

Sanctions Administratives aux Développeurs : PROFECO, SEDETUS et SEMARNAT

15 mars 2026 — Enrique Benet-Gregg

Sanctions Administratives aux Promoteurs : PROFECO, SEDETUS et SEMARNAT

Les promoteurs immobiliers à Quintana Roo opèrent sous un régime réglementaire tripartite qui concentre le risque de sanction majeur du secteur : la Procuraduría Federal del Consumidor (PROFECO), la Secretaría de Desarrollo Territorial Sustentable (SEDETUS) de l’État de Quintana Roo, et la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). Chacune exerce des compétences différenciées, des délais de procédure distincts et des pouvoirs de sanction qui, lorsqu’ils convergent sur un même projet, génèrent une exposition cumulée susceptible de paralyser les opérations ou de compromettre la viabilité financière du développement.

PROFECO : Protection du Consommateur dans les Contrats d’Adhésion

La compétence de PROFECO sur les promoteurs découle principalement de la Ley Federal de Protección al Consumidor (LFPC), publiée au DOF le 24 décembre 1992 et avec les réformes en vigueur en 2025. Les articles 73, 73 Bis et 73 Ter de la LFPC obligent les fournisseurs qui offrent des immeubles au public à enregistrer leurs contrats d’adhésion auprès de PROFECO avant de les utiliser. Le non-respect active la procédure de constatation d’infractions prévue à l’article 127, avec des amendes pouvant atteindre jusqu’à 2 500 000 fois la valeur de l’Unidad de Medida y Actualización (UMA) conformément à l’article 128 de la même loi.

La procédure conciliatoire établie aux articles 111 à 117 de la LFPC précède la procédure de constatation d’infractions. Le refus injustifié de conciliation, ou le non-respect de l’accord conclu auprès de PROFECO, constitue une circonstance aggravante autonome. En outre, l’article 98 Bis habilite PROFECO à agir d’office lorsqu’elle détecte des pratiques affectant des groupes de consommateurs, outil fréquemment utilisé dans les projets de prévente avec livraison différée.

Les Tribunaux Colegiados ont affirmé de manière répétée que les sanctions imposées par PROFECO jouissent d’une présomption de légalité et que la charge de contredire l’infraction incombe au fournisseur lors du recours en annulation devant le Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA). La Primera Sala de la SCJN a consolidé le critère selon lequel l’enregistrement obligatoire des contrats d’adhésion ne porte pas atteinte à la liberté contractuelle, en tant que mesure proportionnée d’ordre public économique.

SEDETUS : Aménagement du Territoire et Licences de Construction

Au niveau étatique, la Ley de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano del Estado de Quintana Roo (LAHOTDU-QR), avec les réformes publiées au Periódico Oficial del Estado en 2024, attribue à SEDETUS l’inspection, la vérification et la sanction des ouvrages qui contreviendraient aux programmes de développement urbain ou qui seraient exécutés sans les autorisations correspondantes. L’article 219 de ladite loi établit les infractions applicables aux propriétaires et aux promoteurs, notamment la construction dans des usages de sol non autorisés, la modification non autorisée de projets exécutifs approuvés et l’occupation de zones d’apport obligatoire.

Les sanctions prévues à l’article 221 comprennent : des amendes calculées sur la valeur cadastrale ou la valeur commerciale de l’ouvrage selon le cas ; la démolition de la construction contraire aux dispositions ; la suspension des travaux ; et la révocation des licences. La révocation de la licence est la sanction ayant le plus grand impact opérationnel pour les raisons expliquées ci-après.

Lorsque SEDETUS révoque la licence de construction d’un projet, le promoteur qui continue à commercialiser des unités par le biais de contrats d’adhésion encourt une exposition concurrente devant PROFECO dont le fondement juridique n’est pas simplement opérationnel mais structural. La commercialisation continue d’immeubles appartenant à un projet avec licence révoquée constitue, avec une probabilité élevée, une pratique trompeuse au sens des articles 32 et 42 de la LFPC, en induisant le consommateur à conclure un contrat sur la base d’une situation juridique et matérielle que le promoteur sait ou doit savoir compromise. De plus, la licence en vigueur et la légalité de l’ouvrage sont des conditions implicites de licéité du contrat enregistré auprès de PROFECO conformément à l’article 73 Ter : leur disparition ultérieure affecte la validité des conditions selon lesquelles le contrat a été enregistré, ce qui active le pouvoir de PROFECO d’agir d’office en vertu de l’article 98 Bis. Cette chaîne de conséquences transforme la révocation de la licence étatale en un déclencheur autonome de responsabilité fédérale devant PROFECO, indépendamment de l’existence ou non de réclamations individuelles de consommateurs.

La procédure de sanction devant SEDETUS est régie par la Loi de Procédure Administrative de l’État de Quintana Roo. Concernant le délai pour présenter des allégations après notification de l’acte d’ouverture, il convient de se reporter à l’article spécifique de ladite loi d’État qui règlemente cette étape procédurale. Il importe de préciser que la Loi Fédérale de Procédure Administrative (LFPA) est, par mandat de son article 1, applicable exclusivement aux organes de l’Administration Publique Fédérale centralisée et paraétatale ; son application à SEDETUS, en tant qu’autorité de l’administration publique d’État de Quintana Roo, ne procède pas comme suppléance directe à moins que la Loi de Procédure Administrative de l’État de Quintana Roo ne l’incorpore expressément par renvoi. En l’absence dudit renvoi, toute invocation de délais ou de dispositions de la LFPA dans les procédures devant SEDETUS doit être qualifiée comme application par analogie et non comme suppléance normative au sens strict, distinction pertinente aux fins de contestation. L’omission d’exercer le droit de présenter des allégations dans le délai établi par la loi d’État préclude la possibilité de produire des preuves à cette instance, avec des conséquences directes sur la contestation ultérieure devant le Tribunal de Justice Administrative de l’État.

SEMARNAT : Impact Environnemental et Zones Fédérales

La compétence environnementale fédérale relève de SEMARNAT par l’intermédiaire de la Loi Générale de l’Équilibre Écologique et de la Protection de l’Environnement (LGEEPA), dont l’article 28 établit l’obligation générale d’obtenir une autorisation d’impact environnemental (MIA) préalable pour la réalisation des ouvrages et activités que le Pouvoir Exécutif Fédéral désignera expressément par voie de règlement. Les suppositions spécifiques qui déclenchent cette obligation, y compris les seuils de superficie et les catégories d’utilisation des terres dans les zones côtières, sont définies dans le Règlement de la LGEEPA en Matière d’Évaluation de l’Impact Environnemental (REIA), particulièrement à son article 5, qui énumère de manière exhaustive les ouvrages et activités soumis à la procédure d’évaluation. Sur la Riviera Maya, les développements immobiliers dans les zones côtières, dans les zones humides ou dans les mangroves sont assujettis à ce régime conformément aux catégories et critères établis à l’article 5 du REIA, sans qu’il soit possible d’affirmer que l’obligation découle d’un seuil de superficie générique attribuable à l’article 28 de la LGEEPA. L’article 28 de la LGEEPA agit comme la norme habilitante d’ordre primaire ; les critères d’application à chaque type de projet doivent être vérifiés par rapport au REIA.

Les infractions à la LGEEPA sont qualifiées à son article 171 et incluent la réalisation d’ouvrages sans autorisation d’impact environnemental, le non-respect des conditions établies dans la résolution d’impact environnemental, et la modification substantielle du projet sans obtenir une modification des conditions. L’article 173 de la LGEEPA fixe les sanctions économiques applicables, y compris les amendes qui historiquement s’exprimaient en jours de salaire minimum général en vigueur. À l’occasion de la réforme constitutionnelle publiée au JOF le 27 janvier 2016, qui a introduit l’Unité de Mesure et d’Actualisation (UMA) comme référence pour les obligations de montant en remplacement du salaire minimum, le régime transitoire constitutionnel a établi que les références légales au salaire minimum en matière d’amendes et de sanctions administratives doivent s’entendre comme renvoyant à l’UMA à partir de l’entrée en vigueur de ladite réforme. Dans la mesure où le texte en vigueur de l’article 173 de la LGEEPA n’a pas été mis à jour législativement pour remplacer l’expression « jours de salaire minimum général en vigueur » par « UMA », la quantification des amendes doit être effectuée conformément au régime transitoire constitutionnel, en appliquant la valeur journalière de l’UMA à la place du salaire minimum général, ce qui produit des montants différents étant donné que les deux unités ont divergé depuis 2017. L’article 173 contemple également la révocation des autorisations environnementales et, en cas de dommage aux écosystèmes de mangroves ou de récifs, l’application du régime de responsabilité pour dommage environnemental prévu à l’article 203 de la même loi.

La Loi générale sur la vie sauvage (LGVS) et la Norme officielle mexicaine NOM-022-SEMARNAT-2003, relative à la conservation, l’utilisation durable et la restauration des mangroves, ajoutent des restrictions spécifiques pour les développements dans la zone côtière des Caraïbes mexicains. Les Tribunaux collégiés du XXVIIe Circuit ont jugé que l’omission d’obtenir l’EIM avant le début des travaux constitue une infraction instantanée aux effets permanents. La conséquence pratique de cette qualification pour le développeur est d’une pertinence défensive particulière : selon la doctrine des effets permanents, le délai de déchéance du pouvoir de sanction de la SEMARNAT ne commence pas à courir tant que persiste la situation illicite, c’est-à-dire tant que les travaux exécutés sans autorisation continuent d’exister ou que l’irrégularité n’a pas été formellement régularisée ou cessée. Cela signifie que la SEMARNAT conserve son pouvoir de sanction de manière indéfinie sur les travaux non autorisés tant que ceux-ci demeurent en place, sans que l’écoulement du temps n’opère en faveur du développeur. Le fondement de la déchéance du pouvoir de sanction en matière environnementale doit être vérifié à l’article 174 de la LGEEPA, qui régit les délais applicables au pouvoir d’imposition de sanctions, en concordance avec les dispositions du REIA sur les effets de l’infraction continue.

Concurrence de sanctions et stratégie de défense

La caractéristique la plus pertinente du régime sanctionnateur applicable aux développeurs est l’accumulation légitime de procédures : la PROFECO, la SEDETUS et la SEMARNAT peuvent agir simultanément sur le même projet, chacune dans sa sphère de compétence, sans que cela constitue une double sanction prohibée par l’article 23 constitutionnel, dès lors que chaque procédure protège des biens juridiques distincts. La SCJN a constamment soutenu que le principe non bis in idem s’applique au sein d’un même ordre juridique et relativement à la même conduite typifiée, non entre des ordres réglementaires concurrents.

La défense efficace exige une stratégie articulée qui prenne en compte : le recours précoce contre les visites d’inspection défectueuses au moyen du recours en amparo indirect, dont le fondement constitutionnel se trouve à l’article 107, fraction III(b) de la Constitution fédérale, qui régit le recours en amparo contre les actes en dehors du jugement qui affectent les personnes dans leurs droits, et dont la procédure est régie par les articles 107 et 108 de la Loi de l’amparo (JO 2 avril 2013) ; l’annulation des résolutions sanctionnatrices devant le TFJA ou le Tribunal d’État selon le cas ; et la négociation de programmes de conformité (compliance) devant la SEMARNAT comme alternative au litige prolongé. Le délai pour interjeter un recours en annulation devant le TFJA est de trente jours ouvrables conformément à l’article 13 de la Loi fédérale de procédure contentieuse administrative, délai qui n’admet pas d’interruptions informelles.

Conclusion opératoire

L’exposition sanctionnatrice d’un développeur à Quintana Roo ne se gère pas de manière réactive. L’audit réglementaire préalable au début des travaux, l’enregistrement opportun des contrats d’adhésion, le respect strict des conditions environnementales et la documentation formelle de chaque étape d’approbation sont les seuls instruments qui réduisent matériellement le risque de procédures concurrentes. Lorsque la procédure a déjà été engagée, chaque acte procédural a des conséquences de préclosure irréversibles qui déterminent le succès ou l’échec du recours ultérieur.

La séquence d’autorisations n’est ni discrétionnaire ni interchangeable : son obtention dans le bon ordre est condition de légalité du projet à chaque phase. L’ordre opérationnel suivant reflète les obligations réglementaires analysées dans cet article :

Autorisation d’impact environnemental auprès de SEMARNAT (MIA), préalable à tout enlèvement de végétation, terrassement ou début de travaux. Conformément à l’article 28 de la LGEEPA et aux cas prévus à l’article 5 du REIA, aucun ouvrage dans les zones côtières, les zones humides ou les mangroves ne peut être commencé sans que la résolution d’impact environnemental soit émise et notifiée. L’exécution de tout acte préparatoire impliquant une atteinte au sol ou à la végétation avant l’obtention de cette autorisation constitue l’infraction instantanée à effets permanents décrite dans cet article, avec les conséquences de caducité indéfinie du pouvoir sanctionnateur de SEMARNAT déjà mentionnées.
Autorisation d’usage du sol et permis de construction auprès de SEDETUS, préalable au début des travaux. Une fois obtenue la résolution environnementale fédérale, le développeur doit accréditer auprès de SEDETUS la conformité du projet avec les programmes de développement urbain en vigueur et obtenir le permis de construction correspondant. Les travaux exécutés sans cet instrument sont exposés aux sanctions de l’article 221 de la LAHOTDU-QR, incluant la démolition et la révocation du permis avec l’effet en cascade sur PROFECO déjà analysé.
Enregistrement du contrat d’adhésion auprès de PROFECO, préalable à la conclusion du premier contrat de prévente ou de vente avec des consommateurs. Conformément aux articles 73, 73 Bis et 73 Ter de la LFPC, aucun contrat d’adhésion ne peut être utilisé avec le public avant son enregistrement. La commercialisation d’unités sans contrat enregistré active la procédure pour infractions de l’article 127 et expose le développeur à des amendes pouvant atteindre 2 500 000 fois la valeur de l’UMA, en plus de l’action d’office de PROFECO en vertu de l’article 98 Bis si la pratique affecte un groupe de consommateurs.

Le respect de cet ordre n’est pas simplement une exigence légale formelle : c’est la seule structure qui empêche qu’une irrégularité dans une phase ne génère une exposition rétroactive dans les phases antérieures et une exposition active dans les phases postérieures. Lorsque la procédure a déjà été engagée par l’une quelconque des trois autorités, la stratégie de défense doit considérer simultanément les implications auprès des deux autres, compte tenu du mécanisme de concurrence analysé dans cet article.

Notre équipe a représenté des développeurs dans des procédures concurrentes auprès des trois autorités analysées dans cet article, incluant des litiges auprès du TFJA et du Tribunal de la Justice Administrative de Quintana Roo concernant des résolutions de SEDETUS et SEMARNAT. Contactez-nous pour une évaluation réglementaire de votre projet avant le début des travaux ou à la réception de la première notification d’inspection.

Sources et Références

Législation

Constitution Politique des États-Unis Mexicains, articles 23, 107 fraction III(b); réforme DOF 27 janvier 2016 (introduction de l’UMA en tant qu’unité de référence pour les obligations de montant).
Loi Fédérale de Protection au Consommateur (LFPC), DOF 24 décembre 1992, dernière réforme 2025. Articles 32, 42, 73, 73 Bis, 73 Ter, 98 Bis, 111-117, 127 et 128.
Loi Générale de l’Équilibre Écologique et de la Protection de l’Environnement (LGEEPA), DOF 28 janvier 1988, dernière réforme 2024. Articles 28, 171, 173, 174 et 203.
Règlement de la LGEEPA en Matière d’Évaluation de l’Impact Environnemental (REIA), DOF 30 mai 2000, avec reformes en vigueur. Article 5 (ouvrages et activités soumis à la procédure d’évaluation de l’impact environnemental).
Loi Générale sur la Vie Sauvage (LGVS), DOF 3 juillet 2000, avec reformes en vigueur.
Loi sur les Établissements Humains, l’Aménagement du Territoire et le Développement Urbain de l’État de Quintana Roo (LAHOTDU-QR), Journal Officiel de l’État de Quintana Roo, réforme 2024. Articles 219 et 221.
Loi de Procédure Administrative de l’État de Quintana Roo, Journal Officiel de l’État de Quintana Roo, avec reformes en vigueur. Dispositions applicables à la procédure sanctionnatrice et au délai de formulation des allégations auprès de SEDETUS.
Loi Fédérale de Procédure Administrative (LFPA), DOF 4 août 1994, avec reformes en vigueur. Article 1 (domaine d’application à l’Administration Publique Fédérale); article 70 (allégations). Applicable aux autorités fédérales; son invocation auprès des autorités locales comme SEDETUS a caractère analogue et non de suppléance directe sauf renvoi exprès de la loi locale.
Loi Fédérale de Procédure Contentieuse Administrative, DOF 1er décembre 2005, avec reformes en vigueur. Article 13.
Loi d’Amparo, DOF 2 avril 2013, avec reformes en vigueur. Articles 107 et 108 (amparo indirect contre des actes de l’autorité administrative).

Normes Officielles Mexicaines

NOM-022-SEMARNAT-2003, qui établit les spécifications pour la préservation, la conservation, l’utilisation durable et la restauration des zones humides côtières dans les zones de mangrove. DOF 10 avril 2003, avec modifications.

Critères Jurisprudentiels

Première Sala de la SCJN : critère réitéré en matière de proportionnalité de l’enregistrement obligatoire des contrats d’adhésion auprès de PROFECO en tant que mesure d’ordre public économique ; ne porte pas atteinte à la liberté contractuelle.
Première Sala de la SCJN : critère consolidé sur l’application du principe non bis in idem, limité aux conduites typifiées au sein du même ordre juridique ; n’empêche pas l’accumulation des procédures sanctionnatrices d’ordres régulatoires concurrents.
Tribunaux Collégiés du XXVII Circuit (Quintana Roo) : critère en matière environnementale selon lequel l’omission d’obtenir l’autorisation d’impact environnemental avant le début des travaux constitue une infraction instantanée aux effets permanents, avec incidence sur le calcul du délai de déchéance du pouvoir sanctionnateur de SEMARNAT ; la déchéance ne commence pas tant que subsiste la situation illicite.
Tribunaux Collégiés : critère réitéré en matière de présomption de légalité des résolutions sanctionnatrices de PROFECO et charge de la preuve dans les procès en annulation devant le Tribunal Fédéral de Justice Administrative.

Sources Officielles

Journal Officiel de la Fédération (DOF), publications et réformes de la législation fédérale citée, y compris le décret de réforme constitutionnelle du 27 janvier 2016 en matière d’UMA.
Journal Officiel de l’État de Quintana Roo, publications et réformes de la législation étatique citée.
Portail institutionnel de PROFECO : www.profeco.gob.mx, lignes directrices d’enregistrement des contrats d’adhésion.
Portail institutionnel de SEMARNAT : www.gob.mx/semarnat, guides de procédure d’évaluation de l’impact environnemental.
Tribunal Fédéral de Justice Administrative (TFJA) : normative procédurale et critères de délais applicables.

Doctrine

Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto. Éléments de Droit Administratif. Editorial Limusa, deuxième édition.
Brañes, Raúl. Manuel de Droit Environnemental Mexicain. Fondo de Cultura Económica et Fundación Mexicana para la Educación Ambiental, deuxième édition.
Carbonell, Miguel et Carpizo, Jorge (coords.). Ouvrages en matière de sanctions administratives et garanties constitutionnelles en droit administratif sanctionnateur mexicain, avec référence spécifique au principe non bis in idem dans les régimes régulatoires concurrents. Institut de Recherches Juridiques, UNAM.