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Droit Immobilier

Régularisation des Constructions sans Permis à Quintana Roo

15 mars 2026 — Enrique Benet-Gregg

Cadre normatif applicable

La régularisation des ouvrages exécutés sans permis de construction, ou qui dépassent les paramètres de l’autorisation originellement accordée, est régie à Quintana Roo par un ensemble articulé de dispositions fédérales et locales. Au niveau fédéral, la Loi générale sur les établissements humains, l’aménagement du territoire et le développement urbain (LGAHOTDU, publiée au DOF le 28 novembre 2016, avec réforme publiée le 1er juin 2021) établit à son article 9 le régime de compétence concurrente des municipalités en matière de développement urbain et d’aménagement du territoire. Ledit article fonctionne comme disposition cadre d’attribution de compétences : les fractions I et II de ce précepte se réfèrent à la formulation et à l’administration des programmes municipaux de développement urbain, non aux pouvoirs de délivrance de permis et de sanction au sens strict. La compétence opérationnelle des municipalités pour délivrer des permis de construction et pour sanctionner les ouvrages irréguliers dérive directement de l’article 115, fraction V, point d), de la Constitution politique des États-Unis mexicains, lequel habilite les municipalités à autoriser, contrôler et surveiller l’utilisation des terres dans leurs circonscriptions territoriales ; ce pouvoir constitutionnel s’opérationnalise par le biais du règlement de construction de chaque municipalité, la LGAHOTDU restant le cadre de coordination concurrente dans lequel ce pouvoir s’insère. Les municipalités de Solidaridad et Tulum disposent de règlements propres qui reproduisent la structure de la municipalité de Benito Juárez avec des variations dans les coefficients d’occupation et d’utilisation des terres. Au niveau local, la Loi sur le développement urbain de l’État de Quintana Roo (LDUEROO, avec dernière réforme publiée au Journal officiel de l’État le 24 mars 2023) et le Règlement de construction de la municipalité de Benito Juárez (applicable à Cancún et à la zone conurbée, avec dernière réforme de 2022) constituent l’axe normatif opérationnel.

Hypothèses d’irrégularité les plus fréquentes

La pratique immobilière de la Riviera Maya produit trois catégories récurrentes d’irrégularité constructive. La première comprend les ouvrages exécutés en totalité sans permis de construction, ce qui configure techniquement l’infraction prévue à l’article 196 de la LDUEROO et peut générer, outre l’amende correspondante, l’ordre de démolition. La deuxième catégorie comprend les ouvrages qui dépassent la surface ou la hauteur autorisées, soit par densification non envisagée dans le permis original, soit par agrandissements ultérieurs non déclarés. La troisième catégorie concerne les constructions qui, bien que disposant d’un permis en vigueur au moment de l’exécution, n’ont pas obtenu le certificat d’achèvement des travaux ou la manifestation d’achèvement, ce qui empêche l’inscription au registre et entrave la transmission de propriété.

Procédure de régularisation auprès de la municipalité

La procédure de régularisation n’est pas homogène entre les municipalités, mais suit une structure commune découlant des articles 197 à 203 de la LDUEROO. Le propriétaire ou le possesseur présente auprès de la Direction du développement urbain municipal une demande de régularisation accompagnée de : mémoire descriptif de l’ouvrage exécuté ; plans architecturaux signés par le directeur responsable des travaux (DRO) ayant un diplôme professionnel en cours de validité ; certificat d’utilisation et de zonage des terres en vigueur ; levé topographique et photographique ; justificatif de propriété ou de possession ; et certificat de non-endettement foncier. La municipalité procède à une inspection oculaire par le biais du service d’inspection et de surveillance. Si l’ouvrage est compatible avec l’utilisation des terres et respecte les coefficients d’occupation (COS) et d’utilisation des terres (CUS) établis dans le Programme municipal de développement urbain, la Direction délivre le permis de régularisation, dont le paiement des droits est calculé sur la valeur cadastrale de l’ouvrage conformément à la Loi des finances de la municipalité de Benito Juárez ou son équivalent dans chaque municipalité. Lorsque l’ouvrage dépasse les coefficients autorisés, la régularisation ne procède que si le dépassement peut être couvert selon une modalité de changement d’utilisation des terres ou par compensation urbanistique, hypothèse qui requiert l’approbation du Conseil municipal selon les dispositions de l’article 115 constitutionnel.

Une note particulière s’impose au sujet de la municipalité de Tulum, créée par décret législatif en 2021 suite à sa séparation de la municipalité de Solidaridad. La Direction du Développement Urbain de Tulum, en sa qualité d’entité municipale de constitution récente, présente une capacité institutionnelle consolidée moins importante et des délais de réponse administrative moins prévisibles que les municipalités d’ancienneté opérationnelle plus grande. Pour les propriétés situées à proximité du Parc National Tulum ou dans les zones d’influence de systèmes de cenotes et de forêt moyenne, toute gestion municipale de régularisation doit être précédée d’une analyse parallèle auprès de la SEMARNAT, étant donné que ces écosystèmes peuvent être soumis à des déclarations fédérales de protection qui conditionnent ou empêchent la régularisation municipale isolée. La présentation d’une demande de régularisation auprès de la municipalité de Tulum sans avoir préalablement épuisé cette analyse fédérale expose le requérant au risque d’activer une procédure administrative municipale qui serait ultérieurement annulée pour incompatibilité avec des restrictions fédérales préexistantes.

Implications registrales et notariales

La régularisation administrative est une condition nécessaire mais non suffisante pour la pleine régularisation juridique de l’immeuble. Une fois obtenu le permis ou le certificat de régularisation municipal, le propriétaire doit traiter devant notaire public la déclaration d’extension ou de rectification de surface construite, dont l’inscription au Registre Public de la Propriété et du Commerce de l’État de Quintana Roo met à jour la description registrale de l’immeuble. Cette inscription est indispensable pour que les travaux régularisés soient opposables aux tiers et pour que l’immeuble puisse faire l’objet d’une garantie hypothécaire ou d’une transmission de propriété sans contingence registrale. L’article 2998 du Code Civil de l’État de Quintana Roo (avec réforme publiée le 15 janvier 2024) établit le principe d’opposabilité registrale : les actes inscriptibles produisent des effets contre les tiers uniquement à partir de la date de leur inscription au Registre Public, de sorte que tout travail régularisé au niveau administratif mais non inscrit au registre manque d’efficacité erga omnes et ne consolide pas pleinement le droit réel du propriétaire face aux acquéreurs ou créanciers ultérieurs. Il est recommandé de vérifier le texte en vigueur dudit article dans la version mise à jour du code d’État publiée par le Journal Officiel de l’État, afin de confirmer la numérotation face à d’éventuelles réformes de réorganisation.

Critères judiciaires pertinents

Compte tenu de la disponibilité vérifiable de références dans le Semanario Judicial de la Federación, les critères décrits ci-après sont présentés comme des tendances interprétatives observées dans la pratique juridictionnelle du XXVIIe Circuit et de la Première Chambre de la Cour Suprême de Justice de la Nation, sans leur attribuer le caractère d’une thèse isolée ou d’une jurisprudence avec numéro d’enregistrement spécifique, dans la mesure où .

En ce sens, les Tribunaux Collégiés du XXVIIe Circuit ont soutenu dans les affaires liées à des constructions irrégulières à Quintana Roo que la faculté municipale d’ordonner la démolition constitue une prérogative discrétionnaire soumise au principe de proportionnalité : avant d’émettre un ordre de démolition, l’autorité doit épuiser la possibilité de régularisation lorsque l’ouvrage est matériellement compatible avec la zonification en vigueur, sous peine de violer le droit d’être entendu consacré à l’article 14 constitutionnel et le principe d’atteinte minimale. Cette orientation impose aux municipalités la charge de motiver spécifiquement pourquoi la régularisation n’est pas viable avant d’ordonner la démolition. De même, des critères de la Première Chambre de la SCJN ont été observés dans le sens où les infractions administratives découlant de constructions irrégulières ne génèrent pas une responsabilité objective automatique ; lorsque la sanction dépasse la simple amende économique et affecte des droits réels consolidés, l’autorité doit établir l’élément subjectif de l’infraction.

En matière de proportionnalité des sanctions administratives, la doctrine mexicaine la plus solide se trouve dans Carbonell, Miguel, Les droits fondamentaux au Mexique (UNAM/Porrúa, 4e édition), ouvrage qui développe le contenu et la portée du principe de proportionnalité dans le contexte constitutionnel mexicain et s’applique directement à l’analyse des sanctions urbanistiques. L’invocation de la doctrine étrangère sur ce point spécifique n’apporte pas de valeur ajoutée par rapport à l’abondante jurisprudence de la SCJN en la matière.

Risques et considérations pratiques

Le propriétaire qui tente de régulariser une construction fait face à des risques spécifiques qui doivent être évalués avant d’engager la procédure. Le premier consiste en la possibilité que l’inspection municipale déclenche une procédure de sanction autonome si les infractions détectées dépassent celles déclarées dans la demande. Le deuxième réside dans l’incompatibilité survenue de la construction avec la zonification en vigueur lorsque le Programme municipal de développement urbain a été mis à jour après la construction. Le troisième se rapporte à l’existence de restrictions de construction dans les zones fédérales, la bande côtière ou les zones naturelles protégées administrées par la Secrétariat de l’Environnement et des Ressources Naturelles (SEMARNAT) ou la Commission nationale des aires naturelles protégées (CONANP), qui empêchent la régularisation municipale isolée et exigent des procédures fédérales parallèles en vertu de la Loi générale de l’équilibre écologique et de la protection de l’environnement (LGEEPA). En ce qui concerne le régime environnemental fédéral, il convient de clarifier l’interaction entre deux instruments distincts : l’article 28 de la LGEEPA active l’obligation d’obtenir une autorisation d’impact environnemental (manifestation d’impact environnemental ou MIA) pour toute construction ou activité dans les zones côtières protégées au niveau fédéral, tandis que l’article 47 bis impose des restrictions supplémentaires déterminées par la sous-zonification spécifique de l’aire naturelle protégée dans laquelle se trouve la propriété. Les deux dispositions fonctionnent sur des régimes juridiques distincts mais complémentaires, et tous deux doivent être analysés en parallèle avant de présenter toute demande de régularisation municipale dans la bande côtière, car l’absence d’autorisation d’impact environnemental ou l’incompatibilité avec la sous-zone de l’ANP peuvent rendre juridiquement inviable la régularisation municipale indépendamment de la compatibilité urbanistique locale.

Zone fédérale maritime terrestre

Un risque d’une pertinence particulière pour la Riviera Maya, fréquemment sous-estimé dans l’évaluation préalable à la régularisation, est celui qui découle du régime de la Zone fédérale maritime terrestre (ZOFEMAT). La ZOFEMAT constitue un bien du domaine public de la Fédération régi par les articles 119 à 134 de la Loi générale sur les biens nationaux (LGBN), et comprend la bande de vingt mètres de largeur transversale à partir de la ligne de pleine mer maximale ordinaire le long des littoraux du territoire national. Son administration relève de la SEMARNAT par l’intermédiaire des Délégations fédérales et des bureaux ZOFEMAT, avec l’intervention de la Secrétariat de la Marine dans les cas déterminés par la LGBN elle-même. Aucune personne physique ou morale ne peut occuper, utiliser ou exploiter la ZOFEMAT sans disposer d’un titre de concession accordé par l’autorité fédérale compétente conformément aux articles 119 et suivants de la LGBN. En conséquence, toute construction qui envahit ou confine matériellement la ZOFEMAT sans titre de concession en vigueur constitue une occupation irrégulière d’un bien national, dont la situation ne peut pas être régularisée par le biais de la procédure de régularisation municipale : la licence de régularisation qui pourrait être délivrée par la municipalité n’a aucun effet juridique à l’égard de la portion de la propriété correspondant à la bande fédérale, et son obtention n’éteint pas la responsabilité administrative fédérale ni ne supprime l’obligation d’obtenir la concession. Pour les propriétés côtières à Cancún, Playa del Carmen, Tulum ou tout autre point de la Riviera Maya qui présentent une confinité ou un chevauchement avec la ZOFEMAT, l’analyse du titre de concession fédéral doit précéder et conditionner toute gestion de régularisation municipale, au risque que la régularisation obtenue s’avère partiellement inefficace ou soit contestée par l’autorité fédérale.

Prescription des sanctions en vertu de l’article 207 de la LDUEROO

La référence à la prescription des infractions prévue à l’article 207 de la LDUEROO mérite un développement spécifique, car elle constitue la variable opérationnelle la plus pertinente pour décider entre régularisation proactive et stratégie d’attente. Conformément à l’article 207 de la LDUEROO, les infractions en matière de développement urbain se prescrivent dans un délai de cinq ans. Le calcul du délai de prescription commence à partir du moment où l’autorité municipale a connaissance de l’infraction ou, à défaut de cette connaissance documentée, à partir de la date d’achèvement de l’ouvrage irrégulier, critère qui en pratique est déterminé par les registres d’inspection municipale et la documentation cadastrale. La prescription est interrompue par tout acte de l’autorité impliquant l’ouverture formelle de la procédure administrative sanctionnatrice, y compris la notification d’un ordre de visite d’inspection adressée spécifiquement à la propriété concernée, l’émission d’une citation formelle au propriétaire ou possesseur dans le dossier sanctionnateur correspondant, ou tout acte procédural donnant lieu à l’ouverture de la procédure prévue aux articles 196 et suivants de la LDUEROO. Une construction achevée il y a plus de cinq ans, pour laquelle il n’existe ni dossier sanctionnateur actif ni acte interruptif documenté, peut se trouver dans une position juridique de prescription consommée qui rend inutile la régularisation administrative comme mécanisme d’extinction de la responsabilité sanctionnatrice, bien qu’elle n’élimine pas les limitations registrales et notariales découlant de l’absence de constatation d’achèvement de l’ouvrage. Cette distinction est stratégiquement critique : la prescription éteint le pouvoir sanctionnateur mais ne supplée pas à l’absence de documentation registrale, de sorte que l’analyse doit différencier entre le risque de sanction et le risque d’obstacle à la circulation du bien immobilier.

Implications fiscales de la régularisation

Un élément fréquemment omis dans l’évaluation préalable de la régularisation est son impact sur la situation fiscale du bien immobilier. L’obtention d’une licence de régularisation entraîne la mise à jour de la valeur cadastrale de la propriété, dans la mesure où la construction régularisée augmente la superficie ou la valeur des bâtiments déclarés auprès du cadastre municipal. Conformément à la Loi des Finances Municipales applicable à Quintana Roo, cette mise à jour cadastrale peut entraîner le recalcul de l’impôt foncier correspondant aux exercices antérieurs, générant des ajustements rétroactifs potentiels avec majorations et mises à jour conformément aux taux et procédures établis par l’ordonnance financière municipale elle-même. Pour les biens à usage commercial, hôtelier ou de développement touristique à Cancún ou sur la Riviera Maya ayant une superficie construite significativement supérieure à celle déclarée auprès du cadastre, cette exposition fiscale peut représenter un passif substantiel affectant la viabilité économique du processus de régularisation. Il est recommandé d’estimer ce passif potentiel avant d’amorcer la procédure administrative, particulièrement en cas de propriétés ayant un historique de sous-déclaration cadastrale prolongée, et d’évaluer conjointement avec le conseiller fiscal la convenance d’une régularisation cadastrale volontaire par rapport à l’exposition découlant d’une révision d’office par l’autorité.

Conclusion opérationnelle

La régularisation de constructions irrégulières à Quintana Roo est un processus viable dans la plupart des cas, mais son succès dépend d’une évaluation technique-juridique préalable qui détermine la compatibilité de l’ouvrage avec la zonification en vigueur, l’inexistence de restrictions fédérales sur la propriété (y compris la vérification de l’adjacence ou de la superposition avec la ZOFEMAT et avec les zones naturelles protégées), la situation cadastrale et fiscale du bien immobilier, et la stratégie procédurale appropriée pour éviter que la procédure de régularisation ne devienne le déclencheur de sanctions plus graves. Une gestion incorrecte face à la Direction du Développement Urbain peut générer forclusion de droits ou consolider une infraction qui aurait autrement prescrit conformément à l’article 207 de la LDUEROO. La séquence correcte d’analyse comprend, dans cet ordre : vérification de la situation fédérale de la propriété (ZOFEMAT, ANP, EIA) ; analyse de la prescription des infractions ; évaluation de la compatibilité urbanistique ; estimation du passif fiscal cadastral ; et, seulement alors, décision sur l’ouverture de la procédure municipale.

IBG Legal a géré directement l’interface entre le régime fédéral de ZOFEMAT et les procédures de régularisation municipale devant les Directions du Développement Urbain de Benito Juárez, Solidaridad et Tulum, ainsi que les risques découlant de l’ouverture de dossiers sanctionnateurs dans le contexte de demandes de régularisation présentées auprès de la municipalité de Benito Juárez. Cette expérience accumulée dans la gestion simultanée des plans fédéral, étatique et municipal constitue la ressource la plus pertinente qu’IBG met à la disposition des propriétaires et des investisseurs confrontés aux contingences décrites dans cette analyse. Les personnes intéressées par une évaluation spécifique de leur situation peuvent contacter l’équipe de pratique immobilière d’IBG à Cancún.

Sources et Références

Législation

  • Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (LGAHOTDU). DOF, 28 de noviembre de 2016. Dernière réforme : DOF, 1er juin 2021. Article 9 (compétence concurrente municipale, cadre d’attribution) ; article 115 constitutionnel comme siège de la compétence opérationnelle de délivrance de licences.
  • Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Articles 14 (droit d’audience), 115 fraction V alinéa d) (compétence municipale pour autoriser, contrôler et surveiller l’utilisation des terres). Dernière réforme : DOF, 22 mars 2024.
  • Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Quintana Roo (LDUEROO). Journal Officiel de l’État de Quintana Roo. Dernière réforme : 24 mars 2023. Articles 196 à 207.
  • Reglamento de Construcciones del Municipio de Benito Juárez. Dernière réforme : 2022. Municipalité de Benito Juárez, Quintana Roo.
  • Código Civil del Estado de Quintana Roo. Dernière réforme publiée au Journal Officiel de l’État : 15 janvier 2024. Article 2998 (opposabilité registrale face aux tiers ; il est recommandé de vérifier la numérotation dans la version en vigueur publiée par le Journal Officiel).
  • Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA). DOF, 28 janvier 1988. Dernière réforme : DOF, 18 janvier 2021. Article 28 (évaluation de l’impact environnemental dans les zones côtières protégées par la fédération) ; article 47 bis (sous-zonification des aires naturelles protégées).
  • Ley General de Bienes Nacionales (LGBN). DOF, 20 mai 2004. Dernière réforme en vigueur. Articles 119 à 134 (Zone Fédérale Maritime Terrestre : régime, concessions, autorité compétente).
  • Ley de Hacienda del Municipio de Benito Juárez, Quintana Roo. En vigueur au 15 mars 2026.

Critères judiciaires

  • Tribunaux Collégiés du XXVIIe Circuit (Quintana Roo) : tendance interprétative observée dans la pratique selon laquelle la faculté municipale d’ordonner la démolition d’ouvrages irréguliers est discrétionnaire et doit être précédée de l’épuisement de la voie de régularisation lorsque l’ouvrage est matériellement compatible avec la zonification en vigueur, fondée sur le principe de proportionnalité et l’article 14 constitutionnel.
  • Première Salle de la SCJN : tendance interprétative selon laquelle les infractions administratives découlant de constructions irrégulières ne génèrent pas de responsabilité objective automatique ; lorsque la sanction affecte des droits réels consolidés, l’autorité doit accréditer l’élément subjectif de l’infraction. Référence en attente de vérification de l’enregistrement IUS spécifique dans le Journal Judiciaire de la Fédération.

Sources officielles

Doctrine

  • Fernández Ruiz, Jorge. Derecho Administrativo y Administración Pública. Editorial Porrúa / UNAM, México, 2016.
  • Carbonell, Miguel. Los derechos fundamentales en México. UNAM / Editorial Porrúa, México, 4e édition. Chapitres sur la proportionnalité dans l’exercice des pouvoirs administratifs répressifs, applicables à l’analyse des sanctions urbanistiques dans le système constitutionnel mexicain.
  • Institut de Recherches Juridiques, UNAM. Encyclopédie Juridique Mexicaine. Tome VI (Droit Urbanistique). Editorial Porrúa / UNAM, México.
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