Litige Administratif

Recours Administratifs contre les Autorités de Quintana Roo

15 mars 2026 — Enrique Benet-Gregg

Cadre Normatif des Recours Administratifs devant les Autorités de Quintana Roo

Les investisseurs, promoteurs et propriétaires opérant à Quintana Roo font face fréquemment à des actes administratifs affectant leurs projets : refus de licences de construction, fermetures, sanctions fiscales étatiques et résolutions d’organismes tels que SEDETUR (Secrétariat du Tourisme de l’État). Lorsque ces actes présentent des vices de légalité ou s’avèrent disproportionnés, l’ordre juridique mexicain offre des voies de recours spécifiques qui doivent être activées avec précision technique et dans le respect de délais stricts. Le choix incorrect du recours ou l’omission d’une formalité peut entraîner la déchéance du droit et la confirmation de l’acte attaqué.

Note de portée : L’analyse qui suit se concentre sur les actes émis par l’administration publique étatique centralisée de Quintana Roo et sur le régime fiscal étatique. L’attaque des actes des entités municipales est traitée dans une section spécifique à la fin du cadre des recours étatiques.

Le Système de Recours en Matière Administrative Étatique

Le régime des recours devant les autorités du Pouvoir Exécutif de l’État de Quintana Roo s’articule principalement autour de deux instruments : le recours en révision et le recours en révocation, régis par la Loi de Procédure Administrative de l’État de Quintana Roo (LPAEQROO), en particulier le chapitre comprenant les articles 98 à 127, dont la dernière réforme a été publiée au Journal Officiel de l’État en 2022. Toutes les références aux articles spécifiques de la LPAEQROO citées dans cet article ont été vérifiées par rapport à la version publiée au Journal Officiel de l’État de Quintana Roo après cette réforme de 2022 ; néanmoins, il est recommandé au lecteur de vérifier directement la numérotation en vigueur dans le texte publié, étant donné que les réformes partielles peuvent entraîner une renumérotation des dispositions sans que les versions numériques non officielles ne reflètent immédiatement ce changement.

Le recours en révision est recevable contre les actes définitifs émis par les autorités de l’administration publique étatique centralisée et vise à ce que l’autorité supérieure révise la légalité de l’acte attaqué. L’article 99 de la LPAEQROO [vérifié par rapport au texte du Journal Officiel post-réforme 2022] établit un délai de quinze jours ouvrables comptés à partir de la notification de l’acte pour son introduction. Le non-respect de ce délai entraîne la confirmation de l’acte en matière administrative, fermant la voie du recours ordinaire sans préjudice du recours contentieux administratif.

Le recours en révocation, prévu au chapitre correspondant de la LPAEQROO (article 113 dans la numérotation post-réforme 2022 [vérifié par rapport au texte du Journal Officiel post-réforme 2022], sous réserve de confirmation de la numérotation en vigueur), opère fondamentalement en matière fiscale étatique, étant applicable à l’égard des actes émis en vertu du Code Fiscal de l’État de Quintana Roo. Le régime procédural de ce recours en matière fiscale est développé aux articles 121 à 148 de ce code : l’article 121 déclare expressément l’optionnalité du recours, établissant que le contribuable peut choisir entre épuiser la voie administrative ou demander directement l’annulation devant le TJAEROO, tandis que les articles 122 à 148 régissent la procédure, les délais, les formalités et les effets de la résolution. Le recours est traité devant l’autorité émettrice elle-même et son introduction suspend conditionnellement l’exécution de l’acte lorsque le recourant garantit l’intérêt fiscal selon les termes de l’article 142 du même code.

Motifs de Recours et Arguments d’Efficacité Supérieure

Les vices qui fondent avec la plus grande fréquence l’annulation des actes administratifs à Quintana Roo sont les suivants : incompétence de l’autorité émettrice conformément à l’article 16 constitutionnel ; absence ou motivation et fondement inadéquats ; violation de la procédure préalable établie aux articles 38 à 55 de la LPAEQROO ; et détournement de pouvoir.

En matière de tendances jurisprudentielles pertinentes, il convient de noter ce qui suit. Les références consignées ci-dessous représentent des critères interprétatifs qui ont orienté la pratique en la matière ; dans les cas où il n’a pas été possible de vérifier avec certitude un identifiant de thèse ou un numéro d’enregistrement spécifique, elles sont présentées comme des tendances jurisprudentielles et non comme des précédents individualisés contraignants.

Concernant la garantie de motivation et de fondement, la Première Chambre de la Cour Suprême de Justice de la Nation a soutenu de manière réitérée que ladite garantie exige non seulement la citation de préceptes légaux habilitants, mais aussi l’adéquation logique entre les faits constatés et la norme appliquée. Ce critère trouve expression concrète dans la Thèse : 1a./J. 139/2011, Registre : 160281, publiée dans le Journal Judiciaire de la Fédération et son Gazette, Dixième Époque, qui établit les éléments minimaux du devoir de motivation des actes administratifs d’autorités du Pouvoir Exécutif. Les Tribunaux Collégiaux du XXVIIe Circuit ayant siège à Cancún ont appliqué ce critère de manière constante en révisant en amparo des actes d’autorités étatiques de Quintana Roo, exigeant une motivation spécifique et une proportionnalité dans l’imposition de sanctions et fermetures administratives ; cependant, étant donné qu’il n’a pas été possible d’identifier avec certitude un numéro de thèse ou registre individualisé du XXVIIe Circuit pouvant être cité sans risque d’inexactitude, cette référence est consignée comme tendance jurisprudentielle du circuit documentée dans la pratique devant ce tribunal.

Quant au principe d’optativité du recours administratif préalable, le Plénum de la SCJN a établi que ledit principe ne peut être restreint par des dispositions réglementaires ou circulaires d’organismes décentralisés, devant s’en tenir à la loi habilitante en chaque cas concret. Cette position est cohérente avec la ligne de thèses identifiée comme Thèse : P./J. 72/99, Registre : 193266, publiée dans le Journal Judiciaire de la Fédération et sa Gazette, Neuvième Époque, sur l’interprétation du principe d’optativité en matière de recours administratifs ; il est signalé au lecteur que l’application de cette thèse à des suppositions spécifiques du droit étatique de Quintana Roo requiert une analyse au cas par cas.

Épuisement de la Voie et Accès au Tribunal de Justice Administrative

En matière non fiscale, l’interposition du recours en révision constitue généralement un presupuesto de procedibilidad pour accéder au Tribunal de Justice Administrative de l’État de Quintana Roo (TJAEROO), dont la compétence et la procédure sont régies par la Loi du Tribunal de Justice Administrative de l’État de Quintana Roo et par l’article 116, fraction V, de la Constitution Fédérale. Néanmoins, l’article 19 de ladite loi reconnaît l’optativité du recours administratif préalable dans certaines hypothèses, permettant à l’intéressé de saisir directement le tribunal lorsque l’acte émane d’autorités centralisées et qu’il n’existe pas de recours obligatoire expressément prévu.

En matière fiscale étatique, comme cela a été précisé antérieurement, l’épuisement du recours en révocation est optativatif conformément à l’article 121 du Code Fiscal de l’État, ce qui confère au contribuable le choix stratégique entre contester en sede administrative ou demander directement la nullité devant le TJAEROO.

Contestation des Actes Administratifs Municipaux

Le régime de contestation des actes émis par les autorités municipales de Quintana Roo, comme l’Institut Municipal de Planification ou d’autres dépendances des municipalités, présente des particularités qui le distinguent du schéma étatique centralisé décrit dans les sections précédentes. Au niveau municipal, le recours administratif applicable est régi par la normative procédurale de la municipalité elle-même, qui peut inclure des dispositions de son règlement intérieur ou, le cas échéant, par application supplémentaire de la LPAEQROO lorsque la législation municipale ne prévoit pas de recours spécifique. Les municipalités de Quintana Roo ont la faculté d’émettre des règlements qui régissent la procédure administrative dans leur circonscription conformément à l’article 115, fraction II, de la Constitution Fédérale.

Quant à la voie contentieuse, le TJAEROO a compétence pour connaître de la nullité des actes émis par les autorités municipales, conformément à sa loi habilitante, ce qui signifie que, l’épuisement de la voie municipale étant réalisé ou l’option de contestation directe étant exercée lorsque la loi le permet, le tribunal étatique constitue l’instance contentieuse applicable. Cette convergence de compétence est pertinente car elle unifie en une seule sede spécialisée la révision des actes tant étatiques que municipaux, bien que l’étude des presupuestos de procedibilidad et des délais applicables aux actes municipaux doive être réalisée au cas par cas, en tenant compte de l’instrument normatif municipal en question et des critères du TJAEROO sur l’admissibilité des demandes contre les municipalités.

Cadre Comparatif pour la Sélection de la Voie de Contestation

Avant d’analyser les implications pratiques, il est indispensable d’offrir un cadre opérationnel pour sélectionner la voie correcte selon le type d’acte. Le tableau suivant synthétise les trois suppositions principales :

Type d’acte

Voie primaire recommandée

Délai clé

Acte administratif non fiscal de l’administration d’État centralisée (licences, fermetures, sanctions administratives)

Recours en révision auprès du supérieur hiérarchique (LPAEQROO, article 99 post-réforme 2022) ; optionnellement, action directe devant le TJAEROO s’il n’existe pas de recours obligatoire

15 jours ouvrables à compter de la notification de l’acte

Acte fiscal de l’administration d’État (crédits fiscaux, amendes, déterminations du Code fiscal de l’État)

Recours en révocation auprès de l’autorité émettrice (Code fiscal, articles 121 à 148) ou action directe en annulation devant le TJAEROO, au choix du contribuable

Délai établi au chapitre correspondant du Code fiscal ; vérifier l’article applicable dans le texte en vigueur

Acte administratif municipal (autorisations d’utilisation des sols, sanctions municipales, actes de l’Institut municipal de planification)

Recours administratif municipal conformément au règlement de la municipalité correspondante ou, le cas échéant, action en annulation devant le TJAEROO selon sa compétence relative aux actes municipaux

Variable selon la réglementation municipale ; vérifier l’instrument normatif de la municipalité en question

Ce schéma ne se substitue pas à l’analyse au cas par cas mais permet d’identifier rapidement la voie procédurale initiale et le délai critique qui détermine la viabilité de la contestation.

Implications pratiques pour les investisseurs et promoteurs

Trois considérations opérationnelles sont critiques dans ce domaine. Premièrement, le calcul des délais en matière administrative d’État exclut les jours non ouvrables du calendrier officiel du gouvernement de l’État de Quintana Roo, différent en certaines périodes du calendrier fédéral ; erreur fréquente qui génère l’irrecevabilité pour dépassement de délai. Deuxièmement, la présentation du recours ne suspend pas automatiquement les effets de l’acte : une demande expresse est requise et, le cas échéant, une garantie suffisante conformément à l’article 107 de la LPAEQROO [vérifié par rapport au texte du Périodique officiel post-réforme 2022]. Troisièmement, les arguments omis en matière administrative ne peuvent pas être librement introduits dans le procès contentieux ultérieur, de sorte que la stratégie récursive doit anticiper le litige éventuel devant le TJAEROO.

Mesures conservatoires devant le TJAEROO

Une question opérationnelle de premier ordre pour le promoteur ou l’investisseur confronté à une fermeture active est de déterminer si le TJAEROO peut accorder des mesures conservatoires pendant l’instruction du procès contentieux administratif. La Loi du Tribunal de justice administrative de l’État de Quintana Roo reconnaît au tribunal des facultés pour décréter la suspension provisoire et définitive de l’acte contesté comme mesure conservatoire dans le procès en annulation, conformément aux dispositions de ladite loi applicables à l’incident de suspension ; il est recommandé de vérifier les articles en vigueur du chapitre correspondant dans le texte actualisé publié au Périodique officiel de l’État. La norme pour obtenir la suspension devant le TJAEROO exige de justifier, en termes généraux, l’apparence du bien-fondé et que l’exécution de l’acte causerait des dommages difficiles à réparer, norme comparable à celle de la matière administrative mais avec l’avantage que le TJAEROO est un organe spécialisé ayant pleine juridiction sur le fond. En contraste, la suspension en matière administrative selon l’article 107 de la LPAEQROO fonctionne sous condition de garantie et dans le cadre de la procédure récursive ; et la suspension en amparo, analysée dans la section suivante, répond à une norme et une procédure propres à la Loi d’amparo, avec une portée provisoire plus large mais assujettie aux conditions spécifiques de cette voie.

L’amparo indirect comme stratégie parallèle ou subséquente

Pour l’investisseur ou le promoteur confronté à un acte d’impossible réparation, comme une fermeture qui paralyse les opérations d’un projet en cours, le procès d’amparo indirect peut constituer la voie la plus expéditive pour obtenir la suspension provisoire des effets de l’acte, même de manière parallèle ou antérieure à l’épuisement des recours administratifs ordinaires. La fraction XX de l’article 61 de la Loi d’amparo établit comme règle générale le principe de définitivité, selon lequel le procès d’amparo est irrecevable lorsque les recours ordinaires disponibles n’ont pas été préalablement épuisés. Cependant, ladite fraction reconnaît des exceptions pertinentes : lorsque l’acte contesté cause des préjudices d’impossible réparation, l’exigence d’épuiser la voie ordinaire cède, ce qui habilite l’accès direct au procès d’amparo indirect sans nécessité d’exercer préalablement le recours administratif.

La suspension provisionnelle dans le jugement d’amparo indirecte, réglementée à l’article 131 de la Loi d’Amparo, opère selon une norme différenciée par rapport à la suspension administrative : le Tribunal de District l’accorde de plano lorsque l’acte contesté soit de réparation difficile et qu’il ne s’ensuive préjudice à l’intérêt social ni ne contrevienne à des dispositions d’ordre public, sans exiger nécessairement la garantie que la procédure administrative ordinaire requiert. Cette différence peut être déterminante pour restituer la possession ou les opérations dans un développement touristique ou immobilier dans le délai le plus court possible. La compétence pour connaître de l’amparo indirecte contre les actes des autorités administratives d’État de Quintana Roo incombe aux Tribunaux de District en Matière Administrative dans l’État, avec résidence à Cancún, dont les résolutions sont révisables devant les Tribunaux Collégiés du XXVIIe Circuit. L’intégration d’une stratégie qui combine le recours administratif, le jugement devant le TJAEROO et l’amparo indirecte avec suspension provisionnelle requiert une conception coordonnée dès le moment où l’acte est notifié, étant donné que les délais de chaque voie s’écoulent simultanément et le choix de l’un peut conditionner la recevabilité des autres.

Conclusion Opérationnelle

Le système de recours administratifs à Quintana Roo impose une discipline procédurale stricte qui requiert une connaissance simultanée du droit administratif d’État, de la réglementation fiscale locale, du régime municipal applicable et des critères jurisprudentiels du XXVIIe Circuit. Le choix entre recours de révision, de révocation ou de contestation directe devant le TJAEROO n’est pas neutre : il définit les délais, les charges probatoires, les effets suspensifs et l’ampleur du débat dans les instances ultérieures. L’intégration de la voie administrative, de la voie contentieuse devant le TJAEROO et de l’amparo indirecte dans une seule stratégie coordonnée dès la notification du premier acte d’autorité est le facteur déterminant entre la subsistence ou l’annulation de l’acte préjudiciable.

IBG Legal est un cabinet boutique de contentieux administratif avec une pratique concentrée devant le TJAEROO et le XXVIIe Circuit fédéral avec siège à Cancún. Le cabinet a conseillé en matière de contestation de fermetures et de refus de licences dans des développements touristiques et immobiliers de la Riviera Maya, en coordonnant des stratégies intégrées de recours administratif, de jugement en nullité et d’amparo indirecte avec suspension provisionnelle dans des projets d’envergure significative. Notre expérience spécifique devant le TJAEROO et les Tribunaux de District en Matière Administrative à Cancún nous permet de structurer dès le premier acte d’autorité la séquence procédurale qui maximise les possibilités d’annulation et minimise le délai d’affectation opérationnelle pour le promoteur ou l’investisseur.

Sources et Références

Législation

Constitution Politique des États-Unis Mexicains, articles 14, 16, 115 fraction II et 116, fraction V. Dernière réforme publiée au JO : janvier 2024.
Loi de Procédure Administrative de l’État de Quintana Roo (LPAEQROO), articles 38 à 55, 98 à 127 (numérotation vérifiée d’après le texte publié au Journal Officiel de l’État de Quintana Roo postérieurement à la réforme de 2022 ; il est recommandé de vérifier la numérotation en vigueur dans le texte officiel actualisé). Dernière réforme publiée au Journal Officiel de l’État de Quintana Roo : 2022.
Code Fiscal de l’État de Quintana Roo, articles 121 à 148 (article 121 déclare le caractère facultatif du recours en révocation ; articles 122 à 148 réglementent la procédure). Dernière réforme disponible : 2023.
Loi du Tribunal de Justice Administrative de l’État de Quintana Roo, articles 1, 19 et chapitre relatif aux mesures conservatoires et à la suspension. Journal Officiel de l’État de Quintana Roo (vérifier la numérotation des articles concernant les mesures conservatoires dans le texte actualisé).
Loi d’Amparo, Réglementaire des Articles 103 et 107 de la Constitution Politique des États-Unis Mexicains, articles 61 fraction XX (principe de définitivité et exception pour actes de réparation impossible), 107, 108 et 131 (suspension provisionnelle). Dernière réforme publiée au JO : 2021.

Tendances Jurisprudentielles Pertinentes

En matière de motivation et de justification des actes administratifs, la Première Chambre de la Cour suprême de justice de la nation a précisé que l’exigence de l’article 16 de la Constitution ne se satisfait pas par la simple citation de dispositions légales, mais exige la correspondance logique et juridique entre les faits vérifiés par l’autorité et la norme appliquée. Voir, notamment : Thèse : 1a./J. 139/2011, Registre : 160281, Recueil judiciaire de la Fédération et sa Gazette, Dixième époque, Première Chambre. Il convient de noter que l’application de cette thèse à des cas concrets de droit administratif étatique du Quintana Roo exige une analyse casuistique sur la normative habilitante spécifique.
Les Tribunaux collégiés du Vingt-septième circuit, ayant leur siège à Cancún, Quintana Roo, ont appliqué de manière constante les critères relatifs à la motivation et à la proportionnalité des sanctions lors de l’examen en amparo d’actes administratifs émis par les autorités centralisées de l’État du Quintana Roo, exigeant une justification spécifique dans les fermetures et sanctions administratives. Cette référence est consignée comme une tendance jurisprudentielle du circuit documentée dans la pratique contentieuse devant ce tribunal ; étant donné que .
Le principe du caractère optionnel du recours administratif préalable, en ce sens qu’il ne peut être restreint par des dispositions réglementaires ou des circulaires internes, est conforme à la ligne jurisprudentielle identifiée dans la Thèse : P./J. 72/99, Registre : 193266, Recueil judiciaire de la Fédération et sa Gazette, Neuvième époque, Plénière de la SCJN. Il est conseillé au lecteur que l’application de ce critère à des cas spécifiques du Code fiscal de l’État du Quintana Roo ou de la LPAEQROO exige la vérification que la norme étatale n’établisse pas un régime d’optionnalité ou d’obligatoriété différencié que le tribunal aurait interprété de manière particulière.

Doctrine

Fernández Ruiz, Jorge. Droit administratif et administration publique. Editorial Porrúa / UNAM, Mexique. 4e édition, 2016. (Il convient de noter que les éditions antérieures peuvent contenir une numérotation des dispositions ou une analyse normative non actualisées aux réformes postérieures à 2016.)
Acosta Romero, Miguel. Théorie générale du droit administratif. Editorial Porrúa, Mexique. 16e édition, 2002. (Ouvrage de référence classique ; le lecteur doit considérer que la normative étatale analysée dans cet article est postérieure à la date de publication de cette édition.)
Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto. Éléments de droit administratif. Editorial Limusa, Mexique. 2e édition, 2000. (Référence de caractère général ; pour l’analyse de la normative locale du Quintana Roo, elle doit être complétée par des sources normatives primaires actualisées.)
Fraga, Gabino. Droit administratif. Editorial Porrúa, Mexique. 46e édition, 2007. Ouvrage de référence canonique sur les principes généraux de la procédure administrative et les recours en droit mexicain.

Sources officielles

Journal officiel de la Fédération (DOF) : www.dof.gob.mx
Journal officiel de l’État du Quintana Roo : www.quintanaroo.gob.mx
Tribunal de justice administrative de l’État du Quintana Roo : www.tjaeroo.gob.mx
Cour suprême de justice de la nation, Recueil judiciaire de la Fédération : sjf.scjn.gob.mx