Droit Environnemental

Mangroves et Zone Fédérale: Restrictions Absolues et Zones Grises pour les Promoteurs

15 mars 2026 — Enrique Benet-Gregg

Cadre Juridique de Protection des Palétuviers et de la Zone Fédérale Maritime-Terrestre

L’intersection entre l’écosystème de palétuvier et la Zone Fédérale Maritime-Terrestre (ZOFEMAT) constitue l’un des territoires juridiques les plus restrictifs et contentieux du développement immobilier à Quintana Roo. Pour tout promoteur, fonds ou investisseur opérant sur la côte des Caraïbes mexicaines, ignorer cette superposition normative n’est pas un risque tolérable : c’est une cause directe de nullité des autorisations, de fermetures, de démolitions et de responsabilité pénale. Ce qui suit est une analyse précise du régime en vigueur.

Le Palétuvier comme Objet de Protection Absolue

La Loi Générale de l’Équilibre Écologique et de la Protection de l’Environnement (LGEEPA), dans son article 60 TER, établit une interdiction expresse : est interdite la suppression, le remblayage, la transplantation, l’élagage, ou toute œuvre ou activité affectant l’intégrité du flux hydrologique du palétuvier, de l’écosystème et de sa zone d’influence, aux fins de développement urbain, touristique ou de toute œuvre d’infrastructure. Cette disposition n’admet aucune interprétation flexible. Il n’existe aucune autorisation discrétionnaire, compensation environnementale, ni accord administratif qui abroge son contenu.

De manière complémentaire, la Norme Officielle Mexicaine NOM-022-SEMARNAT-2003 régit les critères d’utilisation durable des zones humides côtières, y compris les palétuviers. Sa section 4 constitue le catalogue des définitions de la norme ; en particulier, le numéral 4.43 définit le terme végétation de palétuvier comme catégorie conceptuelle au sein de ce catalogue définitoire, sans opérer par lui-même comme une règle substantive de restriction. L’obligation opérationnelle de soumettre à une déclaration d’impact environnemental en modalité régionale auprès de la Secrétariat de l’Environnement et des Ressources Naturelles (SEMARNAT) toute activité altérant les conditions hydrologiques du palétuvier se trouve établie dans les critères de conservation de la section 5 de la NOM, spécifiquement dans son numéral 5.1, qui interdit les activités modifiant les conditions hydrologiques de l’écosystème et conditionne toute exception techniquement justifiée à la présentation d’une DIA en modalité régionale. Le numéral 4.14, appartenant également à la section des définitions, précise le concept de zone humide côtière qui sert de référence pour l’application de ces critères opérationnels. Cependant, même avec une DIA approuvée, l’article 60 TER de la LGEEPA opère comme une barrière infranchissable lorsque l’œuvre affecte l’intégrité de l’écosystème.

La Loi Générale sur la Vie Sauvage, dans ses articles 17 et 18, renforce ce régime en classifiant les communautés de palétuviers comme habitats critiques pour la conservation de la biodiversité, avec des implications directes sur les permis de changement d’utilisation des terres forestières régis par la Loi Générale de Développement Forestier Durable (LGDFS). Dans la version en vigueur de la LGDFS, publiée au JO le 5 juin 2018 et avec dernière réforme publiée le 26 avril 2022, l’article 93 est la disposition qui conditionne tout changement d’utilisation des terres forestières à l’obtention d’une autorisation expresse de SEMARNAT, les palétuviers étant des terres forestières par définition légale. Le lecteur doit noter que la LGDFS de 2018 a recodifié la numérotation par rapport à la loi antérieure de 2003, dans laquelle cette matière était régulée à l’article 117 ; la référence correcte au droit en vigueur est l’article 93 de la loi de 2018.

La ZOFEMAT : Régime de Domaine Public et ses Conséquences

La Zone Fédérale Maritime-Terrestre est définie à l’article 119 de la Loi Générale des Biens Nationaux (LGBN) comme une bande de vingt mètres de largeur mesurée à partir de la ligne de la plus haute marée, le long des littoraux du territoire national. Sa nature est celle d’un bien de domaine public de la Fédération, ce qui entraîne trois conséquences juridiques absolues : inaliénabilité, imprescriptibilité et insaisissabilité, conformément à l’article 13 de la même loi.

L’administration de la ZOFEMAT relève de la Secrétariat des Infrastructures, Communications et Transports (SICT), anciennement dénommée Secrétariat des Communications et Transports (SCT), par l’intermédiaire de ses délégations d’État, qui accordent des concessions ou des autorisations d’occupation régies par les articles 9 et 66 de la LGBN. Un titre de propriété privée contigu à la côte n’accorde aucun droit sur la ZOFEMAT ni sur les terres gagnées sur la mer. L’article 127 de la LGBN est catégorique : les terres qui naturellement ou artificiellement restent découvertes par les eaux de la mer deviennent parties du domaine public fédéral.

Concernant la transition institutionnelle de SCT à SICT, les développeurs et acquéreurs détenant des concessions ou des autorisations originairement délivrées au nom de la SCT doivent tenir compte de ce qui suit : lesdits titres conservent une pleine validité juridique auprès de l’institution successeur conformément au principe de continuité de l’État ; cependant, toute procédure de modification, renouvellement ou transmission de droits découlant de ces titres doit être engagée et traitée auprès de la délégation étatique de la SICT actuellement compétente. Dans les processus de diligence raisonnable, tout document concessionnaire faisant référence à la SCT doit être formellement identifié comme émis par l’institution prédécesseur de la SICT, avec notation expresse dans le rapport de due diligence, afin d’éviter les objections procédurales devant les autorités d’enregistrement, notariales ou dans les procédures de financement.

À Quintana Roo, la superposition entre ZOFEMAT et mangrove est fréquente et structurellement conflictuelle. Les mangroves se développent précisément dans les zones de transition côtière que la ZOFEMAT comprend, de sorte qu’un ouvrage envahissant la bande fédérale affecte simultanément les biens nationaux et les écosystèmes protégés, activant deux régimes sanctionnateurs indépendants.

Zones Grises : Problèmes Opérationnels pour le Développeur

La pratique révèle cinq scénarios récurrents de conflit juridique qui ne trouvent pas de solution linéaire dans la normative :

Délimitation incohérente de la ZOFEMAT : Les plans de délimitation officielle administrés par la SICT ne correspondent fréquemment pas à la réalité géographique actualisée, étant donné que la ligne de plus haute mer varie en raison de l’érosion côtière, des effets du changement climatique et des événements météorologiques. Cela génère une incertitude quant à savoir si une structure existante envahit ou non la zone fédérale, situation qui ne se résout que par un levé topographique officiel contrasté avec l’acte de délimitation en vigueur.
Mangroves en dehors de la ZOFEMAT : Les écosystèmes de mangrove ne se limitent pas à la bande côtière de vingt mètres. Les mangroves intérieures, associées à des lagunes, cénotes et systèmes de zones humides comme ceux de la Laguna de Bacalar ou les lagunes du nord de Quintana Roo, restent en dehors de la ZOFEMAT mais sous la protection intégrale de l’article 60 TER de la LGEEPA. La distinction est opérationnellement critique : il n’y a pas de concession fédérale à administrer, mais l’interdiction absolue d’atteinte demeure intacte.
Manifestations d’impact environnemental avec autorisation préalable et modification ultérieure de l’écosystème : Les projets qui ont obtenu une MIA dans des conditions antérieures de dégradation de la mangrove font face au paradoxe que la récupération naturelle de l’écosystème, ou sa reclassification par les inventaires actualisés de SEMARNAT, rend illégitime une autorisation formellement en vigueur. Selon des critères d’interprétation réitérée, les Tribunaux Collectifs du Pouvoir Judiciaire Fédéral ont soutenu que la validité d’une autorisation environnementale est conditionnée à la subsistance des hypothèses de fait qui l’ont soutenue ; lorsque ces hypothèses se modifient par récupération écologique ou reclassification normative, l’autorisation perd le fondement factuel qui a justifié son octroi.
Programmes d’Aménagement Écologique et Plans de Développement Urbain en conflit : Le Programme d’Aménagement Écologique Régional des Caraïbes Mexicaines, publié au DOF le 7 novembre 2014, et les Programmes Municipaux de Développement Urbain de Solidaridad, Tulum, Benito Juárez et Isla Mujeres présentent fréquemment des désignations territoriales divergentes pour une même parcelle. Lorsque l’aménagement écologique classe une zone en tant qu’Aire de Protection et que le programme urbain la désigne comme zone touristico-résidentielle, selon des critères d’interprétation réitérée, le Pouvoir Judiciaire Fédéral a résolu que la norme environnementale de restriction majeure prévaut sur l’instrument de développement urbain, en appliquant le principe pro natura dérivé de l’article 1er constitutionnel dans sa dimension environnementale.
Titres de propriété enregistrés sur des terrains reclassés comme des terres gagnées sur la mer ou mangrove : L’un des scénarios litigieux les plus fréquents dans la région est l’existence de titres de propriété inscrits au Registre Public sur des biens qui, conformément aux mises à jour des inventaires de SEMARNAT ou de la cartographie de l’INEGI, s’avèrent être des terres gagnées sur la mer ou des zones qui correspondaient à l’origine à des écosystèmes de mangrove. Cette reclassification rétrospective active l’application de l’article 127 de la LGBN, qui incorpore lesdits terrains au domaine public fédéral indépendamment de tout titre privé enregistré. Le mécanisme procédural pour contester le titre affecté est l’action en nullité du titre de propriété devant les Tribunaux de District ayant compétence fédérale, dans laquelle l’élément de preuve déterminant est la reconstruction de l’état du terrain au moyen d’images satellites historiques multitemporelles et de la cartographie historique de l’INEGI, qui permettent d’établir si, au moment de l’octroi du titre, la propriété correspondait déjà à une surface émergée du domaine privé ou à une surface qui n’aurait jamais dû sortir du domaine public fédéral. Les acquéreurs qui ne vérifient pas cette condition avant la conclusion d’une transaction assument le risque de nullité ultérieure du titre, sans droit à éviction effective envers le vendeur lorsque la cause de la nullité est le régime fédéral des biens nationaux.

Régime Sanctionnateur : Civil, Administratif et Pénal

Les conséquences de la violation de ce régime sont cumulables et non exclusives :

Responsabilité administrative : La LGEEPA, dans ses articles 171 à 173, établit des sanctions incluant des amendes pouvant atteindre cinquante mille jours de salaire minimum, fermeture temporaire ou définitive, arrêt administratif d’une durée maximale de trente-six heures, démolition d’ouvrages et restauration du préjudice environnemental à la charge du responsable. La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA) exerce ces facultés avec un large pouvoir discrétionnaire en matière de sanctions.
Responsabilité civile environnementale : L’article 203 de la LGEEPA établit que toute personne qui contamine ou détériore l’environnement ou affecte les ressources naturelles est obligée de réparer les dommages et préjudices causés. La Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, en vigueur depuis 2013 et réformée par décret publié au DOF le 22 août 2022, opérationnalise ce régime par le biais de l’action en responsabilité environnementale exercée devant les Tribunaux de District spécialisés. La réforme de 2022 a introduit des modifications substantielles au catalogue des mesures de compensation environnementale applicables lorsque la restauration in natura s’avère techniquement non viable, a élargi les hypothèses de légitimation active pour les collectivités et les personnes physiques affectées dans leur environnement, et a précisé la répartition des compétences entre PROFEPA et le Pouvoir Judiciaire Fédéral dans la détermination et la quantification du dommage, clarifiant que la détermination judiciaire de responsabilité est indépendante et n’est pas conditionnée au résultat de la procédure administrative de sanction préalable. Les mesures de réparation disponibles comprennent la restauration in natura, la restitution équivalente et la compensation environnementale. Selon des critères d’interprétation constants, la Première Sala de la SCJN a soutenu que le dommage environnemental aux mangroves revêt un caractère diffus et peut être réclamé tant par l’État que par les collectivités affectées, selon les termes de la légitimation active large reconnue par l’article 17 constitutionnel.
Responsabilité pénale : Le Código Penal Federal, dans ses articles 417 à 423 BIS, incrimine en tant que délit contre l’environnement la réalisation d’ouvrages ou d’activités causant des dommages graves aux écosystèmes, y compris les mangroves, avec des peines de un à neuf ans de prison et amende de trois cents à trois mille jours de salaire minimum. La destruction de mangrove en tant que circonstance aggravante du délit environnemental est prévue à l’article 420 BIS du Código Penal Federal, qui élève les peines applicables lorsque les conduites portent sur des espèces ou des écosystèmes soumis à un régime de protection spéciale ou sujets à une interdiction de capture, catégorie dans laquelle les mangroves sont comprises en vertu de la protection conférée par l’article 60 TER de la LGEEPA. On note que certaines versions circulantes de l’article avec réforme datée du 3 juin 2024 font référence à un article 420 Quáter ; les lecteurs doivent vérifier dans le texte publié au DOF à cette date si cette numérotation a été introduite par cette réforme spécifique, car les versions du CPF accessibles avant cette réforme ne contiennent pas ce numéro dans le chapitre relatif aux délits environnementaux. La poursuite pénale n’est pas suspendue par le paiement d’amendes administratives ni par l’obtention ultérieure de permis de régularisation.

Instruments de Prévention et de Sécurité Juridique

Entre l’analyse des risques et la structuration finale d’une opération côtière, existe un ensemble d’instruments juridiques préventifs qui permettent au développeur de réduire l’incertitude avant que les contingences ne se matérialisent. Leur utilisation systématique distingue les opérateurs possédant un critère juridique sophistiqué de ceux qui découvrent les conflits normatifs au niveau administratif ou judiciaire :

Demande de délimitation officielle auprès de la SICT : Le promoteur peut demander formellement auprès de la délégation d’État de la SICT la réalisation d’une délimitation officielle qui détermine avec précision les limites de la ZOFEMAT par rapport au bien d’intérêt. Cette délimitation, lorsqu’elle est émise par l’autorité compétente, constitue le document de référence pour résoudre les divergences entre les plans cadastraux, les titres de propriété contigus et la ligne de plus haute mer actualisée. Son obtention préalable à la conclusion d’une transaction immobilière transforme une zone grise en une limite tracée juridiquement et opposable aux tiers et à l’autorité fédérale elle-même.
Consultation préalable auprès de SEMARNAT concernant la classification de la végétation : Avant de présenter toute EIA ou d’initier des démarches de changement d’affectation des terres, la partie intéressée peut soumettre au domaine technique de la Direction générale des impacts et risques environnementaux une consultation formelle sur la classification du type de végétation présente sur le bien, incluant l’état de la mangrove, le cas échéant, et l’applicabilité de l’article 60 TER de la LGEEPA aux conditions actuelles de l’écosystème. La réponse de SEMARNAT, bien que non contraignante au sens strict, génère un antécédent administratif pertinent qui peut être invoqué dans les procédures de sanction ultérieures comme élément de bonne foi et de confiance légitime.
Examen d’office du POET Caraïbes mexicaines pour les usages autorisés : Le Programme d’aménagement écologique régional des Caraïbes mexicaines établit pour chaque Unité de gestion environnementale (UGA) un catalogue d’usages autorisés, conditionnels et interdits. L’examen détaillé de l’UGA applicable au bien, mis en contraste avec le Programme municipal de développement urbain correspondant, permet d’identifier à l’avance les conflits normatifs décrits dans la section des zones grises et d’évaluer s’il existe des fondements pour contester une désignation restrictive ou si la viabilité du projet doit être réorientée vers des usages compatibles avec les deux instruments.
Recours en amparo indirect préventif contre les actes d’application de normes restrictives incompatibles : Lorsque le promoteur identifie qu’une norme d’aménagement écologique ou une disposition administrative lui impose des restrictions qu’il considère juridiquement incompatibles avec le bloc de constitutionnalité environnementale ou avec les droits acquis en vertu d’autorisations antérieures, il peut exercer un recours en amparo indirect devant le Tribunal de district compétent en contestant le premier acte concret d’application de cette norme restrictive. Cet instrument, utilisé avec rigueur technique et avant que ne se consolident des actes dommageables irréversibles tels que les fermetures ou démolitions, permet de suspendre les effets de l’acte contesté et de soumettre l’incompatibilité normative à l’examen constitutionnel, générant également un dossier judiciaire qui renforce la position négociatrice du promoteur face à l’autorité environnementale.

Implications opérationnelles pour la diligence raisonnable

Aucune acquisition de bien immobilier côtier à Quintana Roo ne doit être conclue sans vérifier : la délimitation officielle actuelle de la ZOFEMAT par consultation directe auprès de la délégation de la SICT, avec examen explicite de la question de savoir si les titres concessionnels existants ont été émis au nom de la SCT et exigent une mise à jour formelle ; la présence ou l’absence de mangrove sous quelque forme que ce soit, y compris les mangroves dégradées, par analyse d’images satellitaires multitemporelles et vérification sur le terrain ; l’état historique du bien par cartographie de l’INEGI afin d’exclure un reclassement comme terrain gagné sur la mer ; l’état des dossiers administratifs de PROFEPA relatifs au bien ; la validité et la portée de toute EIA préexistante, en évaluant si les hypothèses factuelles qui l’ont motivée subsistent ; et la cohérence entre l’aménagement écologique régional et le programme de développement urbain municipal applicable. L’omission de l’un de ces éléments rend la diligence raisonnable incomplète.

Conclusion

Le régime de protection de la mangrove et de la ZOFEMAT n’est pas négociable dans ses interdictions centrales, mais il génère des contentieux précisément à ses marges : délimitations contestées, autorisations environnementales dont la validité subséquente est contestable, titres de propriété privée sur des terrains du domaine public fédéral non détectés au registre, et conflits entre des instruments normatifs de rang et de nature différents. La différence entre un projet viable et un ouvrage sujet à démolition et à poursuites pénales dépend de la qualité de l’analyse juridique préalable à la structuration, et de l’utilisation systématique des instruments de sécurité juridique disponibles avant que les conflits ne s’aggravent en matière de sanction ou de contentieux.

IBG Legal a représenté des promoteurs dans des procédures administratives devant PROFEPA portant sur des controverses relatives à la délimitation de la ZOFEMAT et à l’affectation de mangroves à Quintana Roo, et a plaidé devant les Tribunaux Colegiados sur la validité subséquente d’autorisations environnementales conditionnées à la subsistance des hypothèses factuelles dans les écosystèmes côtiers. Pour des conseils spécialisés en structuration de projets côtiers, diligence raisonnable environnementale ou défense face aux autorités environnementales, veuillez nous contacter.

Sources et références

Législation

Loi Générale de l’Équilibre Écologique et de la Protection de l’Environnement (LGEEPA), publiée au JO le 28 janvier 1988 ; dernière réforme publiée au JO le 18 janvier 2021. Articles 60 TER, 171, 172, 173, 203.
Loi Générale des Biens Nationaux (LGBN), publiée au JO le 20 mai 2004 ; dernière réforme publiée au JO le 19 janvier 2018. Articles 9, 13, 66, 119, 127.
Loi Générale de la Vie Sauvage, publiée au JO le 3 juillet 2000 ; dernière réforme publiée au JO le 19 janvier 2018. Articles 17, 18.
Loi Générale du Développement Forestier Durable (LGDFS), publiée au JO le 5 juin 2018 ; dernière réforme publiée au JO le 26 avril 2022. Article 93 (changement d’utilisation des terres dans les terrains forestiers ; disposition recodifiée de l’article 117 de la LGDFS de 2003).
Loi Fédérale de Responsabilité Environnementale, publiée au JO le 7 juin 2013 ; réforme publiée au JO le 22 août 2022 (a modifié le catalogue des mesures de compensation environnementale, a élargi les suppositions de légitimation active et a précisé la répartition des compétences entre PROFEPA et le Pouvoir Judiciaire Fédéral en matière de détermination et de quantification du dommage environnemental).
Code Pénal Fédéral, publié au JO le 14 août 1931 ; dernière réforme publiée au JO le 3 juin 2024. Articles 417 à 423 BIS ; article 420 BIS (circonstances aggravantes en cas d’atteinte aux espèces et écosystèmes protégés, y compris la mangrove). Remarque : vérifier si la réforme de juin 2024 a introduit le numéral 420 Quáter dans le texte en vigueur publié au JO.
Constitution Politique des États-Unis Mexicains, articles 1er et 4 (droit à un environnement sain).

Normes Officielles Mexicaines

NOM-022-SEMARNAT-2003, qui établit les spécifications pour la préservation, la conservation, l’utilisation durable et la restauration des zones humides côtières dans les zones de mangrove. Section 4 (définitions) : numéraux 4.14 (zone humide côtière) et 4.43 (végétation de mangrove), tous deux avec fonction définitoire. Section 5 (critères de conservation et restriction) : numéral 5.1 et critères opérationnels applicables aux activités qui modifient les conditions hydrologiques de la mangrove, y compris le conditionnement à une EIE en modalité régionale.

Instruments d’Aménagement du Territoire

Programme d’Aménagement Écologique Régional des Caraïbes Mexicaines, publié au JO le 7 novembre 2014. Unités de Gestion Environnementale (UGA) avec catalogue des usages autorisés, conditionnés et interdits.

Critères Jurisprudentiels

La Première Chambre de la CSJN a établi, dans des critères d’interprétation réitérée, que le dommage environnemental diffus à la mangrove peut être réclamé tant par l’État que par les communautés affectées, selon la légitimation active étendue reconnue par l’article 17 constitutionnel en relation avec la Loi Fédérale de Responsabilité Environnementale. À la date de cette publication, il n’existe pas de thèse de jurisprudence formelle avec numéro d’enregistrement au Journal Judiciaire de la Fédération qui systématise ce critère de manière contraignante avec cette portée spécifique ; la position décrite reflète des critères d’interprétation réitérée dans les résolutions de la Première Chambre applicables au bloc de constitutionnalité environnementale.
Les Tribunaux Collégiaux du Pouvoir Judiciaire Fédéral ont résolu, dans des critères d’interprétation réitérée, qu’en cas de conflit entre aménagement écologique et programme de développement urbain, prévaut l’instrument présentant la plus grande restriction environnementale, en appliquant le principe pro natura découlant du bloc de constitutionnalité environnementale. Les lecteurs qui auraient besoin d’identifier des expédients spécifiques applicables à leur situation doivent effectuer une recherche actualisée dans le Journal Judiciaire de la Fédération, étant donné que les registres de thèses applicables à ce critère varient selon le circuit et le type d’instrument attaqué.
Les Tribunaux Collégiés ont soutenu, dans des critères d’interprétation réitérée, que la validité d’une autorisation environnementale est conditionnée à la persistance des présupposés factuels qui l’ont fondée, ce qui s’avère déterminant dans les cas de récupération naturelle des écosystèmes de mangrove ou de reclassification par inventaires fédéraux actualisés. Cette position s’est exprimée dans les résolutions de recours constitutionnel direct et indirect en matière administrative ; les registres de thèses correspondants doivent être vérifiés dans le Journal Judiciaire de la Fédération pour déterminer leur caractère de jurisprudence obligatoire ou de thèse isolée dans le circuit applicable.

Doctrine

Brañes Ballesteros, Raúl. Manuel de Droit Environnemental Mexicain. Fondation Mexicaine pour l’Éducation Environnementale / Fonds de Culture Économique, 2e édition.
Carmona Lara, María del Carmen. Droits en Relation avec l’Environnement. UNAM, Institut de Recherches Juridiques.

Sources Officielles

Journal Officiel de la Fédération (DOF), www.dof.gob.mx.
SEMARNAT, Direction Générale de l’Impact et du Risque Environnemental, critères d’évaluation des manifestations d’impact environnemental dans les écosystèmes de mangrove.
PROFEPA, Sous-procurature des Ressources Naturelles, critères d’inspection et de surveillance dans les zones de mangrove et ZOFEMAT.
SICT (anciennement SCT), Délégations Étatiques, critères de délimitation et d’administration de ZOFEMAT.
INEGI, cartographie historique et actualisée de l’utilisation des terres et de la végétation, séries applicables à la détermination de la condition historique des propriétés côtières à Quintana Roo.
Journal Officiel de l’État de Quintana Roo, Programmes Municipaux de Développement Urbain de Solidaridad, Tulum, Benito Juárez et Isla Mujeres, éditions en vigueur.