Droit Environnemental

Zones Naturelles Protégées à Quintana Roo : Ce Qui Est Permis et Ce Qui Ne L'Est Pas

15 mars 2026 — Enrique Benet-Gregg

Cadre Juridique des Aires Naturelles Protégées à Quintana Roo : Restrictions Opérationnelles et Usages Autorisés

Quintana Roo concentre certaines des superficies protégées les plus étendues et écologiquement sensibles du pays. Pour ceux qui structurent des projets immobiliers, touristiques ou d’infrastructure dans l’État, le régime des Aires Naturelles Protégées (ANP) n’est pas un élément accessoire de l’analyse de viabilité : c’est, fréquemment, le facteur déterminant. Une lecture inexacte du cadre réglementaire peut générer des nullités de plein droit, une responsabilité environnementale objective et une perte totale de l’investissement.

Classification et Hiérarchie Normative Applicable

Les ANP sont régies, en premier lieu, par la Loi Générale de l’Équilibre Écologique et de la Protection de l’Environnement (LGEEPA), publiée au Journal Officiel de la Fédération le 28 janvier 1988 et avec réforme substantielle du 8 mai 2023, particulièrement dans ses articles 44 à 77 bis. La LGEEPA établit les catégories fédérales : réserves de biosphère, parcs nationaux, monuments naturels, aires de protection des ressources naturelles, aires de protection de la flore et la faune, et sanctuaires.

Au niveau de l’État, la Loi de l’Équilibre Écologique et de la Protection de l’Environnement de l’État de Quintana Roo (LEEPA-QR), en vigueur avec réformes publiées au Journal Officiel de l’État en décembre 2022, crée une couche supplémentaire d’ANP de compétence étatale et municipale. Son article 68 habilite l’Exécutif de l’État à décréter des aires de compétence locale, avec leurs propres programmes de gestion, indépendants des programmes fédéraux.

L’instrument opérationnel central est le Programme de Gestion de chaque ANP, prévu à l’article 65 de la LGEEPA. Sans programme de gestion publié, persistent les restrictions générales de la catégorie mais il n’existe pas de zonification spécifique, ce qui crée une incertitude juridique considérable pour l’investisseur.

Zonification : Le Cœur de l’Analyse d’Usage des Terres

L’article 47 bis de la LGEEPA établit la zonification interne obligatoire pour les réserves de biosphère et les parcs nationaux. Les zones noyau admettent uniquement les activités de préservation, la recherche scientifique non manipulatrice et l’éducation environnementale. Les zones d’amortissement permettent les activités productives compatibles et le tourisme à faible impact, pourvu que le programme de gestion applicable l’autorise expressément.

Pour le développeur, la première étape de diligence raisonnable est de déterminer dans quelle zone de quelle ANP se situe la propriété, en vérifiant à la fois le décret constitutif et le programme de gestion en vigueur. La Commission Nationale des Aires Naturelles Protégées (CONANP), organe déconcentré du Secrétariat de l’Environnement et des Ressources Naturelles (SEMARNAT), maintient le registre officiel et émet les autorisations d’impact environnemental en matière fédérale conformément à l’article 28 de la LGEEPA et au Règlement de la LGEEPA en Matière d’Évaluation de l’Impact Environnemental, réformé en 2014.

Ouvrages Autorisés et Interdits : Critères Opérationnels

Les ouvrages expressément interdits avec caractère général au sein des ANP fédérales incluent, entre autres :

Déversement ou dépôt de déchets solides, liquides ou gazeux qui altèrent les écosystèmes (article 50, fraction I, LGEEPA).
Exploitation forestière impliquant un changement d’usage des terres sur des terrains forestiers, sans l’autorisation prévue par la Loi Générale du Développement Forestier Durable (LGDFS) en vigueur (DOF 5 juin 2018, avec réformes ultérieures, qui a abrogé la loi publiée le 25 février 2003), articles 93 à 97, qui réglementent le changement d’usage des terres sur les terrains forestiers dans la loi actuellement en vigueur.
Modification des lits, des bassins et des cours d’eau dans les zones noyau (article 50, fraction IV, LGEEPA).
Constructions ou urbanisations en dehors des zones que les programmes de gestion désignent expressément à cette fin (article 47 bis 1, LGEEPA).

Les activités conditionnellement autorisées dans les zones d’amortissement incluent l’infrastructure de tourisme de nature à faible impact, les sentiers d’interprétation, les installations de recherche et, dans certains polygones, l’hébergement écotouristique. Tous requièrent une Manifestation d’Impact Environnemental (MIA) en modalité régionale ou particulière selon l’article 30 de la LGEEPA, et dans de nombreux cas également une autorisation de changement d’usage des terres forestières auprès du Secrétariat de l’Environnement et des Ressources Naturelles ou, s’agissant de compétence étatale, auprès du Secrétariat de l’Écologie et de l’Environnement de Quintana Roo (SEMA).

La Loi Générale sur la Vie Sauvage (LGVS), avec réforme de 2021, ajoute des restrictions autonomes lorsque la propriété abrite un habitat critique d’espèces en danger, indépendamment de la catégorie d’ANP.

Critères Judiciaires Pertinents

Au sens des critères soutenus par les Tribunaux Collégiaux du XXVIIe Circuit dans des affaires liées aux ANP au Quintana Roo, les organes juridictionnels ont interprété que l’absence de programme de gestion publié ne suspend pas les interdictions générales prévues dans le décret constitutif de l’ANP, et que le particulier ne peut invoquer cette omission administrative pour obtenir des autorisations qui contreviendraient à la catégorie de protection. Ce critère délimite la marge de manœuvre contentieuse : l’absence de programme de gestion constitue un argument d’impugnation des actes d’autorité, non une ouverture pour exécuter des ouvrages. Étant donné qu’aucune thèse isolée ou jurisprudence publiée avec numéro d’enregistrement n’a été localisée.

La Première Chambre de la SCJN a développé une ligne interprétative cohérente en matière de droit à un environnement sain consacré à l’article 4° constitutionnel. Au sens des critères soutenus dans cette ligne jurisprudentielle, parmi lesquels se distinguent ceux émis dans le contexte des amparos en révision résolus entre 2015 et 2022 sur les restrictions à l’usage des terres dans les zones de valeur écologique, la Chambre a soutenu que lesdites restrictions constituent des limitations au droit de propriété dérivées de la fonction sociale prévue à l’article 27 constitutionnel, et qu’elles ne génèrent pas de responsabilité indemnitaire de l’État sauf si l’atteinte est de nature expropiatrice de facto. Celui qui invoque ce critère dans une procédure spécifique doit vérifier le numéro d’enregistrement et la thèse applicable au Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, étant donné que la ligne comprend de multiples prononciations et la thèse exactement applicable dépend des faits de l’espèce.

Implications pour la Structuration des Projets

Pour les projets situés dans ou adjacents à des ANP au Quintana Roo, l’analyse de viabilité juridique doit suivre une séquence ordonnée de vérifications auprès des autorités spécifiques. La liste suivante présente les étapes dans l’ordre opérationnel recommandé, indiquant l’autorité responsable et l’instrument juridique applicable à chaque stade :

Vérification des décrets constitutifs et des programmes de gestion en vigueur. Autorité : CONANP (pour les ANP fédérales) et SEMA (pour les ANP étatiques). Instrument : décrets publiés au DOF ou au Periódico Oficial del Estado ; article 65 LGEEPA pour le programme de gestion. Cette vérification détermine la catégorie, la zonification et les activités expressément autorisées ou interdites dans le polygone spécifique.
Consultation du Registre Agraire National et du cadastre de l’État concernant la superficie, le régime de tenure et les limites. Autorité : Registre Agraire National et Cadastre du Quintana Roo. Instrument : Loi Agraire et législation cadastrale de l’État. Cette étape permet d’identifier si la propriété a une origine ejidataire, communale ou privée, ce qui détermine la voie de régularisation et d’acquisition applicable.
Évaluation des restrictions par zone fédérale maritime-terrestre (ZOFEMAT) lorsque la propriété est adjacente au littoral ou aux récifs. Autorité : SEMARNAT, Direction Générale de la Zone Fédérale Maritime-Terrestre. Instrument : Loi Générale des Biens Nationaux (LGBN), DOF 20 mai 2004 avec réformes postérieures, articles 119 à 137. Voir la section spécifique sur ZOFEMAT et ANP plus loin dans cet article.
Examen des ordonnances écologiques territoriales applicables dans la municipalité correspondante (Benito Juárez, Solidaridad, Tulum ou Bacalar). Autorité : SEMARNAT (OET fédérales), SEMA et communes (OET locales). Instrument : articles 20 bis et suivants de la LGEEPA et décrets des programmes d’ordonnance écologique applicables. Voir la section spécifique sur OET plus loin dans cet article.
Présentation de la Manifestation d’Impact Environnemental (MIA) en modalité particulière ou régionale selon le cas. Autorité : SEMARNAT (modalité fédérale) ou SEMA (modalité étatique). Instrument : articles 28 et 30 LGEEPA ; Règlement de la LGEEPA en Matière d’Évaluation de l’Impact Environnemental, réforme 2014.
Demande d’autorisation de changement d’usage des terres dans les terrains forestiers, lorsque l’ouvrage implique une atteinte à la végétation forestière. Autorité : SEMARNAT. Instrument : LGDFS en vigueur (DOF 5 juin 2018), articles 93 à 97.
Coordination interinstitutionnelle et obtention d’avis sectoriels de CONANP, SEMA et de la commune correspondante, ainsi que de la Commission Nationale de l’Eau lorsque le projet affecte des plans d’eau. Cette étape constitue fréquemment le goulot d’étranglement opérationnel ; sa gestion anticipée réduit le risque de contradictions entre les autorisations sectorielles.
Examen de la structure d’acquisition ou de passation de marché à la lumière des restrictions identifiées aux étapes précédentes, notamment les clauses de représentations et de garanties environnementales, les conditions suspensives de clôture subordonnées à l’obtention d’autorisations spécifiques, et l’allocation contractuelle du risque réglementaire.

Ordonnances Écologiques Territoriales Applicables au Quintana Roo

Une dimension de l’analyse souvent sous-estimée dans la structuration de projets à Quintana Roo est l’existence d’ordonnances écologiques territoriales (OET) opérationnelles qui se chevauchent et qui, parfois, entrent en conflit avec les programmes de gestion des ANP. Le fondement juridique de ces instruments se trouve aux articles 20 bis à 20 bis 7 de la LGEEPA, qui distinguent entre l’ordonnance écologique générale du territoire (compétence fédérale), les ordonnances écologiques régionales (compétence fédérale ou étatique, selon le champ d’application) et les ordonnances écologiques locales (compétence municipale).

Pour les projets dans les municipalités de Tulum, Bacalar et Solidaridad, sont particulièrement pertinents le Programme d’Ordonnance Écologique Régionale du Couloir Biologique Chicchicté-Bacalar et le Programme d’Ordonnance Écologique du Territoire Côtier de l’État de Quintana Roo, tous deux instruments opérationnels qui établissent des critères d’utilisation des terres, des unités de gestion environnementale (UGA) et des directives écologiques qui peuvent être plus restrictifs ou, dans certains cas, techniquement incompatibles avec les usages autorisés dans les zones tampons des ANP adjacentes.

Lorsqu’il existe un conflit entre les critères d’une OET et les dispositions d’un programme de gestion d’ANP, la résolution dans la pratique administrative et judiciaire suit la règle d’application de la norme la plus restrictive pour la protection environnementale, conformément au principe pro natura découlant de l’article 4° constitutionnel et développé dans la jurisprudence de la SCJN en matière environnementale. Le mécanisme formel de coordination est la Commission Intersecrétariale du Changement Climatique et les comités techniques des propres instruments d’ordonnance, bien que dans la pratique la cohérence entre les instruments doit être gérée activement par le promoteur par le biais de consultations préalables auprès de SEMARNAT, CONANP et SEMA avant de présenter toute EIA, afin d’obtenir des prises de position qui réduisent le risque de résolutions contradictoires aux étapes ultérieures.

ZOFEMAT, Concessions et Restrictions par ANP sur les Propriétés Côtières

Pour les projets sur des propriétés côtières ou adjacentes à des récifs, qui représentent une proportion significative de l’investissement touristique et immobilier à Quintana Roo, le régime de la zone fédérale maritime terrestre (ZOFEMAT) introduit une couche de restrictions qui opère indépendamment du régime d’ANP et qui exige une analyse séparée et coordonnée.

La ZOFEMAT n’est pas réglementée par la dénommée « Loi Fédérale des Zones Fédérales Maritimes Terrestres », dénomination qui ne correspond à aucun ordonnancement en vigueur dans le système juridique mexicain. L’instrument applicable est la Loi Générale des Biens Nationaux (LGBN), publiée au DOF le 20 mai 2004 avec des réformes ultérieures, spécifiquement ses articles 119 à 137, qui réglementent le régime juridique, l’administration et l’octroi de concessions sur la zone fédérale maritime terrestre. L’autorité compétente est SEMARNAT par l’intermédiaire de sa Direction Générale de la Zone Fédérale Maritime Terrestre et des Environnements Côtiers.

La procédure de concession de ZOFEMAT est engagée par une demande auprès de la délégation fédérale de SEMARNAT dans l’État, accompagnée d’un plan de localisation, d’une étude technique et, le cas échéant, d’un projet de travaux. La concession, lorsqu’elle est accordée, confère au titulaire le droit d’usage et d’exploitation de la bande fédérale correspondante pour la durée autorisée, sous réserve du paiement des droits et du respect des conditions établies.

Cependant, l’obtention d’une concession de ZOFEMAT ne confère pas au titulaire le droit d’exécuter les travaux ou activités projetés lorsque la propriété se trouve à l’intérieur ou dans la zone d’influence d’une ANP. La concession de ZOFEMAT et l’autorisation d’impact environnemental en vertu de l’article 28 de la LGEEPA sont des démarches indépendantes, et la seconde constitue une condition préalable à l’exécution de tout travail ou activité pouvant affecter l’équilibre écologique d’une ANP, conformément à l’article 28, fraction VII, de la LGEEPA et à l’article 5, alinéa A, du Règlement de la LGEEPA en matière d’Évaluation de l’Impact Environnemental. Une concession de ZOFEMAT formellement valide n’a pas l’effet juridique de déplacer ni de suspendre les interdictions du décret constitutif de l’ANP ni celles du programme de gestion applicable. Par conséquent, un projet qui dispose d’une concession de ZOFEMAT mais qui ne possède pas l’autorisation d’impact environnemental en matière d’ANP, ou dont les activités sont incompatibles avec la zonification de l’ANP, est juridiquement non viable dans son exécution indépendamment de la validité formelle de la concession.

Cette distinction a des implications directes pour la structuration des acquisitions : l’acheteur ou le promoteur ne peut pas supposer que l’existence d’une concession de ZOFEMAT antérieure confirme la viabilité du projet ; il doit vérifier de manière indépendante la compatibilité des activités projetées avec le régime de l’ANP applicable et obtenir l’autorisation de SEMARNAT en vertu de l’article 28 de la LGEEPA comme condition préalable à la clôture ou au début des travaux.

Inspection, Surveillance et Procédure Sanctionnatrice

La connaissance du régime substantiel des restrictions n’est pas suffisante pour la gestion du risque réglementaire : l’exploitant actif dans des zones d’ANP doit également comprendre la chaîne de contrôle et les conséquences procédurales du non-respect.

L’autorité fédérale d’inspection et de surveillance environnementale est la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), organe déconcentré de SEMARNAT, dont la compétence en matière d’ANP repose sur les articles 160 à 169 de la LGEEPA, qui régissent la procédure administrative d’inspection et de surveillance. PROFEPA est habilitée à effectuer des visites d’inspection ordinaires et extraordinaires, à demander des informations et de la documentation, à prélever des échantillons et des éléments de preuve, et à dresser des procès-verbaux circonstanciés qui servent de fondement à l’ouverture de la procédure administrative de sanction.

Constatant une violation ou un risque imminent de préjudice, PROFEPA peut imposer des mesures de sécurité conformément à l’article 170 de la LGEEPA, parmi lesquelles figurent la fermeture temporaire totale ou partielle des installations ou activités contrevenantes, la saisie conservatoire de biens et de véhicules, et la suspension des travaux ou activités. Ces mesures sont d’exécution immédiate et ne nécessitent pas la conclusion de la procédure sanction pour produire leurs effets.

La procédure sanction se conclut par l’imposition des sanctions prévues aux articles 171 et suivants de la LGEEPA, qui incluent les amendes, la fermeture définitive, la confiscation et, le cas échéant, l’obligation de réparer le dommage environnemental causé. La distinction opérationnellement critique est celle qui existe entre les infractions régularisables et les infractions entraînant des conséquences irréversibles. Un ouvrage exécuté sans MIA en zone tampon peut, dans certains cas et sous le jugement de PROFEPA, être l’objet d’une procédure de régularisation ultérieure permettant de corriger l’omission par la présentation hors délai de la déclaration d’impact environnemental et l’adoption de mesures correctives. En revanche, les ouvrages exécutés en zone nucléaire de réserve de la biosphère ou dans l’habitat critique d’une espèce en danger inscrite à la NOM-059-SEMARNAT-2010 causent des dommages environnementaux que la LGEEPA elle-même qualifie de difficiles ou impossibles à réparer, ce qui peut entraîner une fermeture définitive, une nullité de plein droit de toute autorisation obtenue et une responsabilité pénale environnementale en vertu des articles 418 à 423 du Code pénal fédéral, indépendamment de l’issue de la procédure administrative. Dans ces cas, la régularisation n’est pas disponible comme mécanisme de clôture du dossier sanction.

L’existence parallèle de procédures administratives auprès de PROFEPA et d’actions pénales auprès du Ministère public fédéral est possible et non inhabituelle dans les cas d’impact significatif sur les ANP fédérales de Quintana Roo. Le conseil juridique spécialisé dès la première visite d’inspection est donc un élément critique de la stratégie de défense.

Conclusion Opérationnelle

Le régime des ANP à Quintana Roo fonctionne comme un système de restrictions échelonnées, où le non-respect génère non seulement des sanctions administratives en vertu des articles 171 et suivants de la LGEEPA, mais aussi une responsabilité pénale environnementale en vertu du Code pénal fédéral, articles 418 à 423, et l’obligation de réparer le dommage environnemental indépendamment de l’issue de la procédure sanction. La diligence préalable et la structuration juridique du projet dès son origine sont le seul mécanisme efficace de gestion de ce risque.

IBG Legal a conseillé dans la structuration et l’obtention d’autorisations pour des projets de tourisme régénératif et de développement à usage mixte dans des polygones présentant une superposition d’ANP fédérale, OET côtière et ZOFEMAT dans les municipalités de Tulum et Bacalar, y compris la coordination de la procédure d’impact environnemental auprès de SEMARNAT dans des projets adjacents à la Réserve de la biosphère Sian Ka’an. Cette expérience accumulée dans la gestion de l’interface entre les instruments de planification écologique et les schémas d’investissement privé est le véritable différenciateur que nous mettons à la disposition des promoteurs, fonds et acquéreurs qui requièrent une certitude juridique avant la clôture d’une opération dans des zones à haute sensibilité écologique à Quintana Roo et la Riviera Maya. Pour un conseil spécialisé sur cette question, contactez-nous.

Sources et Références

Législation

Loi Générale de l’Équilibre Écologique et de la Protection de l’Environnement (LGEEPA), DOF 28 janvier 1988, dernière réforme 8 mai 2023. Arts. 20 bis à 20 bis 7, 28, 44 à 77 bis, 47 bis, 47 bis 1, 50, 65, 160 à 170, 171 et ss.
Règlement de la LGEEPA en Matière d’Évaluation de l’Impact Environnemental, DOF 30 mai 2000, réforme 26 novembre 2014. Arts. 5, alinéa A; 9; 30.
Loi Générale de Développement Forestier Durable (LGDFS), DOF 5 juin 2018 (qui a abrogé la loi publiée le 25 février 2003), avec réformes ultérieures. Arts. 93 à 97 (changement d’usage des sols dans les terrains forestiers).
Loi Générale de la Vie Sauvage (LGVS), DOF 3 juillet 2000, réforme 2021. Arts. 60 bis et ss.
Loi Générale des Biens Nationaux (LGBN), DOF 20 mai 2004, avec réformes ultérieures. Arts. 119 à 137 (zone fédérale maritime terrestre et milieux côtiers).
Code Pénal Fédéral, DOF 14 août 1931, réformes en vigueur en 2025. Arts. 418 à 423 (délits environnementaux).
Constitution Politique des États-Unis Mexicains. Arts. 4° (droit à un environnement sain) et 27 (fonction sociale de la propriété).
Loi de l’Équilibre Écologique et de la Protection de l’Environnement de l’État de Quintana Roo (LEEPA-QR), Journal Officiel de l’État de Quintana Roo, réforme décembre 2022. Art. 68.

Critères Jurisprudentiels

Première Chambre de la SCJN : en accord avec les critères soutenus dans la ligne jurisprudentielle développée entre 2015 et 2022 dans les recours en révision concernant les restrictions d’usage des sols dans les zones de valeur écologique, la Chambre a interprété l’article 4° constitutionnel comme source d’efficacité directe du droit à un environnement sain dans les relations État-particulier, et a qualifié les restrictions administratives d’usage des sols dans les ANP comme manifestation de la fonction sociale de la propriété (article 27 constitutionnel) ne générant responsabilité indemnisatrice de l’État que en cas d’atteinte expropriatrice de facto. Pour l’invocation de thèses spécifiques dans une procédure contentieuse, doit être vérifié le numéro d’enregistrement et la thèse applicable au Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, étant donné que la ligne comprend de multiples décisions.
Tribunaux Collégiés du XXVIIe Circuit (Quintana Roo) : en accord avec les critères soutenus par ces organes dans les affaires concernant des ANP dans l’entité, l’absence de programme d’aménagement publié ne suspend pas les interdictions générales du décret constitutif de l’ANP ni ne légitime le particulier pour obtenir des autorisations contraires à la catégorie de protection. Aucune thèse isolée ou jurisprudence avec numéro d’enregistrement n’a été localisée; son invocation dans des procédures contentieuses doit s’appuyer sur l’argumentation constitutionnelle et sur les principes généraux de la LGEEPA.

Doctrine

Brañes Ballesteros, Raúl. Manuel de Droit Environnemental Mexicain. 2ème éd. Fondo de Cultura Económica / Fundación Mexicana para la Educación Ambiental, 2000.
Carmona Lara, María del Carmen. Droits en Relation avec l’Environnement. UNAM, Institut de Recherches Juridiques, 2010.

Sources Officielles

Commission Nationale des Aires Naturelles Protégées (CONANP) : Registre et programmes d’aménagement des ANP fédérales, disponible sur conanp.gob.mx (consulté janvier 2025).
Secrétariat de l’Écologie et de l’Environnement de Quintana Roo (SEMA) : registre des ANP étatiques, ordonnances écologiques territoriales applicables dans l’entité, y compris le Programme d’Ordonnancement Écologique Régional du Corridor Biologique Chicchicté-Bacalar et le Programme d’Ordonnancement Écologique du Territoire Côtier de l’État de Quintana Roo.
SEMARNAT, Direction Générale de la Zone Fédérale Maritime Terrestre et des Milieux Côtiers : information sur les concessions de ZOFEMAT et régime de la bande côtière fédérale.
Journal Officiel de la Fédération (DOF) : décrets constitutifs d’ANP fédérales à Quintana Roo, y compris la Réserve de la Biosphère Sian Ka’an, Récifs de Cozumel et Parc National Tulum, entre autres.
Journal Officiel de l’État de Quintana Roo : décrets d’ANP étatiques et réformes à la LEEPA-QR.
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta : critères de la Première Chambre de la SCJN en matière de droit à un environnement sain et fonction sociale de la propriété.